(Este trabajo es parte de la conferencia “Derechos Sociales en Panamá”, presentada en el Seminario Internacional “Protección de los
Derechos Sociales”. Grupo de Investigación en Derechos Sociales de la Asociación Internacional de
Derecho Constitucional. San Juan, Argentina, abril 26-27, 2012. Una primera versión de
este trabajo, reproducido en Revista Panameña de Política, No. 13, enero-junio
2013)
Sumario: El presente
artículo recoge la evolución de la constitucionalización y de la interpretación
de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) en el constitucionalismo
panameño. Presenta las doctrinas establecidas para negar la eficacia de los
DESC y las fórmulas que contemporáneamente permiten vislumbrar la posibilidad
de un cambio en la valoración y garantía de estos derechos.
Summary: This article describes the introduction to the
constitutions and the interpretation of economic, social and cultural (ESC)
rights in Panamanian constitutionalism. Presents the doctrines established to
deny the effectiveness of ESC and the ways that glimpse the possibility of a
change in the assessment and safeguard of human rights.
I.
Aspectos
Generales.
El constitucionalismo social se introduce en Panamá con
la Constitución de 1941. La Constitución que le antecedió, de 1904, aún se
enmarcaba dentro del liberalismo individualista del siglo XIX. Por el
contrario, la Constitución de 1941 incorporó, y las posteriores constituciones
de 1946 y 1972 mantuvieron y expandieron, el reconocimiento explícito de
derechos sociales y la posibilidad de la intervención activa del Estado en la
economía y otros asuntos de la vida social.[1]
Sin embargo, una serie de condiciones dificultaban,
cuando no impedían, la eficacia de los derechos sociales constitucionalizados.
Destaca la técnica utilizada por el constituyente para
reconocer los derechos sociales. Desde 1941 la técnica consiste preferentemente
en dotar al Estado de facultades constitucionales explícitas para regular
materias de contenido social. Así por ejemplo, sobre educación, dice el
artículo 56 de la Constitución de 1941 que el “servicio de la educación
nacional es deber esencial del Estado” y
que el Estado “legislará en el sentido de
facilitar a los panameños económicamente necesitados el acceso a todos los
grados de la enseñanza, tomando como base únicamente la aptitud y la vocación.”
También resalta la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia, que ha sido durante décadas reacia a reconocer eficacia directa a los
derechos sociales constitucionalizados. Los obstáculos más potentes han
consistido en la negación de la normatividad de las disposiciones que los
consagran, y la convicción de que no existen –o no pueden existir- instrumentos
procesales idóneos para reclamar su tutela judicial. Tanto la normatividad como
la justiciabilidad de los derechos sociales ha sido tradicionalmente negada por
los pronunciamientos de la Corte en ejercicio de la facultad de control de
constitucionalidad (Pleno), como en el ejercicio del control de legalidad, por la Sala Tercera de la Corte Suprema (de
lo Contencioso Administrativo).
En
el aspecto del valor normativo de las disposiciones constitucionales que
consagran derechos sociales, puede afirmarse que desde su introducción en la
Constitución de 1941 se instaló en la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia la tesis del valor exclusivamente programático de las disposiciones
constitucionales que los consagraban.
La
doctrina de la existencia de normas programáticas aplicada a los derechos
sociales vio adicionados sus efectos por la adopción simultánea de una tesis
restrictiva respecto al amparo de garantías constitucionales –introducido
igualmente en la Constitución de 1941- como institución limitada a la tutela de
los derechos individuales.
El
cambio político y jurídico que se produce en Panamá a partir del fin del régimen
militar (1968-1989), en la década de los noventa del siglo XX, no incluyó un
cambio positivo en esta materia.
En
lo referente al contenido de los derechos sociales, se continuó profundizando
en la tesis que caracterizaba las disposiciones constitucionales que los
recogían como normas programáticas. La falta de protección judicial de los
derechos sociales, se afirmó categóricamente con la introducción legal del
recurso contencioso administrativo de protección de los derechos fundamentales,
en 1991. En su primera época la jurisprudencia producida al fallarse casos en
virtud de este recurso marcó el terreno de lo que debía entenderse como
derechos justiciables y no justiciables, encontrándose los derechos sociales
entre los últimos.
La
introducción de la doctrina del bloque de la constitucionalidad fue también
coherente con ésta actitud restrictiva. En su formulación inicial, el derecho
internacional de los derechos humanos solo hacia parte del bloque en cuanto a
derechos individuales.
También
resultan significativas las restricciones a la utilización de los instrumentos
de garantía producidas a través de “reglas” adoptadas por la Corte, en
ejercicio de una actividad interpretativa desmarcada de la Constitución y de la
Ley, y que ha servido para impedir una vigorosa tutela de los derechos
fundamentales, incluyendo los derechos sociales.[2]
En lo específico del texto constitucional vigente, debe
destacarse la ausencia de una calificación del Estado panameño como Estado
Social, situación que se origina en la propia Constitución de 1941 que los
introduce, y que se ha prolongado hasta la actualidad.
Por otro lado, la parte dogmática de la constitución
vigente separa las secciones relativas a derechos individuales y políticos de
las asignadas a los derechos sociales, lo que marca una distinción
frecuentemente utilizada para subordinar los segundos a los primeros, o para
declarar a los derechos sociales como no justiciables. Concretamente, los
derechos individuales se incorporan principalmente en el primer capítulo del
Título III de la Constitución, bajo el título “Derechos y Garantías Fundamentales”.
De ahí que el texto de la constitución ofrece una lectura que, pese a reconocer
a los derechos sociales esa condición, sugiere que reserva el carácter de
“fundamental” sólo a los derechos individuales.[3]
Por último, en cuanto a la presentación de estas
limitaciones generales, en el constitucionalismo panameño no se alude
directamente a la dignidad humana en relación a los derechos fundamentales, sino
en el Preámbulo de la Constitución de 1972, reformado en 1994. Dice así el
Preámbulo:
“Con el fin supremo de fortalecer la Nación, garantizar
la libertad, asegurar la democracia y la estabilidad institucional, exaltar la dignidad humana, promover la
justicia social, el bienestar general y la integración regional, e invocando la
protección de Dios, decretamos la Constitución Política de la República de
Panamá.” (énfasis mío).[4]
En su articulado, sólo introduce ese aspecto en la
reforma constitucional de 2004, lo que cerró durante mucho tiempo otra vía de
expansión y eficacia de los derechos fundamentales típica en el derecho
constitucional comparado actual.[5]
Estas últimas características ameritarían por sí solas un
análisis más profundo, pero su mención sirve para exponer que existen rasgos en
el texto constitucional vigente, que si bien no son obstáculos insalvables, si
presentan dificultades para el desarrollo de una jurisprudencia constitucional
favorable a la eficacia de los derechos sociales.[6]
Al concluir este artículo se señalarán también las
perspectivas positivas que han podido identificarse en la jurisprudencia
reciente sobre derechos fundamentales.
II.
Sistema de
Control de Constitucionalidad en Panamá
El modelo imperante es de control judicial concentrado y
posterior, en cuanto al control abstracto de constitucionalidad de las leyes y
otras normas y actos. El ejercicio de ese control queda adscrito a la Corte
Suprema de Justicia, integrada por nueve magistrados, cuyos fallos en esta
materia son finales, definitivos y obligatorios, y tienen efectos erga omnes y ex nunc. Las acciones se presentan por vía directa, principalmente,
pero también existen vía incidental mediante la consulta de inconstitucionalidad[7], y el
control previo a través de la objeción por inexequibilidad, de titularidad
exclusiva del Órgano Ejecutivo.
En cuanto a la garantía de los derechos fundamentales,
existen vías de control concreto y difuso, a través de la acción de amparo de
garantías de derechos fundamentales, hábeas corpus, hábeas data, y acción de
tutela de derecho al honor (ésta última, que consta en la ley, más no en la
Constitución Política).
La asignación de la facultad de control concreto está
fijada en la Ley, y corresponde a la jerarquía de los funcionarios responsables
de expedir los actos objeto de impugnación, que se corresponde con los
distintos niveles de la administración de justicia. Los actos de funcionarios
con jurisdicción nacional o de dos o más provincias, corresponde a la Corte
Suprema de Justicia.[8]
III.
La
Constitucionalización de los DESC.
Aunque la Constitución de 1904 pertenece al período del
constitucionalismo liberal individualista, al punto que el Título que recoge
los derechos se denomina “Título III, de los derechos individuales”, es
interesante observar la mención de la responsabilidad estatal en la instrucción
pública (en el título de “disposiciones generales”), una tradición que se
remonta a la Constitución de Cádiz de 1812.
Adicionalmente, reviste interés registrar la pretensión
de señalar como uno de los fines de la autoridad pública el de proteger los
derechos fundamentales a partir de un artículo destinado a tener gran
importancia en nuestro relato posterior sobre la constitucionalización de los
DESC. El artículo 15 de la Constitución de 1904 establecía:
Artículo 15. Las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes o transeúntes, en sus vidas,
honra y bienes y asegurar el respeto recíproco de los derechos naturales,
constitucionales y legales, previniendo y castigando los delitos.
Este artículo aparecía en la Constitución colombiana de
1886, pero el constituyente panameño de 1904 le agregó la frase
“constitucionales y legales”. El artículo sufrirá notables modificaciones en
las posteriores constituciones panameñas.
En Panamá, desde 1941, el Título III de la Constitución
se identificaba como “Derechos y Deberes Individuales y Sociales”, implicando
con ello paridad en su tratamiento formal, a lo que abonaba también la falta de
un tratamiento separado de los distintos derechos, técnica que se adoptará a
partir de la Constitución de 1946. Sin embargo, se trata de una cobertura
limitada de la materia.
Al respecto basta observar el escaso número de DESC
incorporados en el Título de derechos de la Constitución de 1941, y la forma en
que quedan consagrados.
En el caso del trabajo:
Artículo 53. El trabajo es una
obligación social y estará bajo la protección especial del Estado.
El Estado podrá intervenir por
ley, para reglamentar las relaciones entre el capital y el trabajo a fin de
obtener una mejor justicia social en forma que, sin inferir agravio
injustificado a ninguna de las partes, asegure al trabajador un mínimum de condiciones
necesarias para la vida, y las garantías y recompensas que se le acuerden por
razones de interés público y social, y al capital la compensación justa de su
inversión…
En
el caso de la asistencia social:
Artículo 55. La asistencia social
es función del Estado.
La Ley determinará la forma como
se preste y los casos en que
se
deba dar.
El texto del artículo 24 de la Constitución de 1941
ilustra bien la centralidad del Estado en la propuesta de cambio constitucional
que ella implicaba, lo que afecta notablemente la configuración de los derechos
fundamentales. El artículo 24 de aquella Constitución, que es pertinente es
especial para hacer evidente la variación con respecto a la regulación previa,
y a los sucesivos artículos 19 de la Constitución de 1946 y 17 de la
Constitución de 1972, indicaba:
Artículo 24. Las autoridades de la República están instituidas para
defender los derechos de la Nación; para proteger en sus vidas, honra y bienes
a los nacionales dondequiera que se encuentren y a los extranjeros que estén
bajo su jurisdicción, y para asegurar el cumplimiento de todos los deberes que
imponen la Constitución y las leyes al Estado y a los particulares.
La Constitución de 1946, además de separar en capítulos
el diverso material regulado (reservando para los derechos individuales el
capítulo “Garantías Fundamentales”, dispuso en reemplazo de la redacción
anterior del artículo 24, una fórmula que expresamente establece la vinculación
de todas las autoridades a los derechos individuales y sociales. Así, el texto
del artículo 19 de la Constitución de 1946, establecía lo siguiente:
Artículo 19. Las autoridades de la República están instituidas para
proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales dondequiera se encuentren
y a los extranjeros que estén bajo su jurisdicción; asegurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y
sociales, y cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley.
En lo que respecta a los DESC en concreto, la regulación
de 1946 es claramente superior. En lo relacionado al trabajo, no sólo
establecerá la garantía del salario mínimo (artículo 64), sino una clara
inclusión del trabajo como derecho:
Artículo 63. El trabajo es un derecho y un deber del individuo. El Estado
empleará los recursos que estén a su alcance para proporcionar ocupación a todo
el que carezca de ella y asegurará a todo trabajador las condiciones económicas
necesarias a una existencia decorosa. (énfasis mío).
El artículo 17 de la Constitución de 1972 vigente
reproduce el texto citado del artículo 19 la Constitución de 1946, y desde 2004
presenta un muy importante segundo párrafo.
Relacionado con lo dicho anteriormente sobre la
separación en el texto constitucional de los materiales correspondientes a los
derechos, los DESC se encuentran agrupados en los capítulos del Título III de
la Constitución Política, bajo las siguientes denominaciones:
Capítulo 2°. La Familia (art.56-63)
Capítulo 3°. El Trabajo (art.64-79)
Capítulo 4°. Cultura Nacional (art.80-90)
Capítulo 5°. Educación (art.91-108)
Capítulo 6 °. Salud, Seguridad Social y Asistencia Social
(art.109-117)
Capítulo 8°. Régimen Agrario (art.122-128) [9]
Los derechos se recogen así bajo denominaciones que ya permiten
sostener una implicación débil con la justiciabilidad, y que se fortalece con
la técnica utilizada para su formulación. Así suelen recogerse en fórmulas que
consagran el deber del Estado de brindar prestaciones de diverso tipo, pero no
establecen como punto de partida la existencia de un derecho subjetivo de
carácter económico, social o cultural.
Este tipo de constitucionalización de los DESC servía en
su original concepción (el catálogo inicial se establece en 1941), para dar
fundamento a la intervención del Estado en la economía y todos los aspectos de
la vida social, pero no propiamente al reconocimiento de derechos como lo
concebimos hoy. Así, estas iniciales proclamaciones estuvieron durante mucho
tiempo desprovistas de eficaces mecanismos de garantía. El caso más emblemático
es sin duda la acción de amparo de garantías constitucionales, que durante
décadas se reconocía judicialmente sólo como institución de garantía de los
derechos consagrados en el capítulo I del Título III de la Constitución (donde
se recogían los derechos individuales).
Una formulación del problema general que se ajusta a la
lectura local tradicional de la Constitución panameña, distingue entre
enunciados normativos autoejecutables, y enunciados normativos programáticos,
requiriendo estos últimos de desarrollo legislativo para ser eficaces. Se trata
de una técnica presente en la redacción de Constituciones desde inicios del
constitucionalismo moderno, pero que adquiere gran predicamento a inicios del
siglo XX, con la aparición del constitucionalismo social. Precisamente, los
DESC han sido objeto frecuente de esta técnica, cuando son reconocidos o
declarados en las constituciones.
La caracterización de algunos enunciados como
autoejecutables o programáticos es hecha en algunas constituciones de forma
expresa. Así, la Constitución Española señala en su artículo 53.3 que incluye
principios de política social y económica requieren de desarrollo legislativo,
mientras que la Ley Fundamental de Alemania establece en su artículo 1.3 que
los derechos fundamentales (incluidos algunos sociales) son de cumplimiento
obligado para todas las autoridades.[10]
También resulta significativa la interpretación del
artículo 17 ya citado, cargada de la autoridad del Doctor César Quintero, uno
de los principales constitucionalistas panameños del siglo XX. La Corte Suprema
señalaba sobre el artículo 17 de la Constitución de 1972:
“El Dr. Cesar
Quintero se ha referido al artículo 19 de la Constitución Nacional de 1946,
cuyo tenor literal no ha variado en el artículo 17 de la Constitución vigente,
como una norma "de carácter más bien declarativo que normativo", en
donde el Constituyente "quiso mantener el clásico concepto individualista
de la misión de las autoridades públicas, para reafirmar el principio de que
estas no deben ser agentes de arbitrariedad y opresión, sino servidores de los
asociados y guardianes de sus libertades y derechos" (Quintero, Cesar,
Derecho Constitucional, Tomo I, Imprenta Antonio Lehmann, San José, Costa Rica,
1967, pág. 135).
Pues bien, el
Pleno ha señalado mediante jurisprudencia, que el artículo 17 de la
Constitución es una norma de carácter programático, que se limita a exponer los
fines para los cuales se han instituido las autoridades de la República. En
otras palabras, se trata de una disposición que no contiene derecho sustantivo,
por lo que al ser invocada es menester especificar la otra excerta
constitucional que contenga el derecho sustantivo, que permita constatar la
aducida violación.”[11]
Tal y como ya fue adelantado, el artículo 17 presenta
desde 2004 un segundo párrafo. Dicho texto habilita la expansión hacia otros
derechos y garantías no expresamente contemplados en el texto de la
Constitución. Dice así:
“ARTICULO 17. Las autoridades de la República están
instituidas para proteger en su vida, honra y bienes a los nacionales
dondequiera se encuentren y a los extranjeros que estén bajo su jurisdicción;
asegurar la efectividad de los derechos y deberes individuales y sociales, y cumplir y hacer cumplir la
Constitución y la Ley.
Los derechos y
garantías que consagra esta Constitución, deben considerarse como mínimos y no
excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad
de la persona” (énfasis mío)
Como se observa, el texto de las constituciones de 1941,
1946 y 1972 ha reconocido la vinculación de autoridades públicas y particulares
a la Constitución y a Ley, y reconocen un catálogo de mayor o menor magnitud,
de DESC. La jurisprudencia, sin embargo, durante mucho tiempo dispuso suprimir
el valor normativo de estos las disposiciones que consagran esos derechos.
Debe reconocerse, sin embargo, la aparición de una nueva
línea jurisprudencial en lo que respecta al valor jurídico del artículo 17 de
la Constitución Política, que es descrita en este artículo.
La interpretación conjunta del segundo párrafo del artículo 17 y el
artículo 4 de la Constitución proporciona una base adicional para ampliar el
catálogo de derechos de nuestra Constitución y para incluir los catálogos de
derechos de los múltiples convenios internacionales de derechos humanos
suscritos y ratificados por Panamá.[12]
IV.
Conclusiones
Concluyo brevemente señalando las enormes dificultades
enfrentadas por quienes reclaman la protección judicial de sus derechos
económicos, sociales y culturales. Ni los textos constitucionales, a lo largo
de todo el siglo XX, parecían dispuestos a reconocerlos –incluso cuando se
edificaba un constitucionalismo para el Estado intervencionista – y cuando lo
hicieron produjeron fórmulas propensas a ser interpretadas restrictivamente.
La variedad de técnicas interpretativas para negar la
eficacia de los DESC es amplia, como ha podido observarse. La doctrina de las
normas programáticas y de los derechos no justiciables se ha expresado con
notable vigor. Incluso cuando se introducen mecanismos que potencian la
vigencia de los derechos fundamentales, se excluye expresamente de su
utilización a los DESC. Así por ejemplo en la doctrina del bloque de
constitucionalidad, al menos en su versión inicial. Sin embargo, hay señales
positivas en la introducción del segundo párrafo del artículo 17 de la
Constitución y en la admisión de amparos y hábeas corpus colectivos, por
ejemplo.
Bibliografía
D´Atena, Antonio. Normas programáticas y pluralismo axiológico en el Derecho
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Fábrega,
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Giannareas, Jorge, González Montenegro, Rigoberto y
Sánchez, Salvador. La Sala de la
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Hoyos,
Arturo. La Interpretación Constitucional, Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, Colombia, 1993.
Quintero,
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Panamá, 1994-1995, pp. 200-232.
Rodríguez
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Sánchez, Salvador. El Amparo en Panamá. IUS, Revista del Instituto de Ciencias
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- Crítica a la Doctrina del Bloque de Constitucionalidad.
Ediliber, Panamá, 2da. Edición, 2010.
- Diálogo Público y Reforma Legal de la Justicia
Constitucional Panameña. Revista Panameña de Política. N°
7, Enero - Junio 2009, p 33-51.
[1] Debe
indicarse, sin embargo, que l catálogo de derechos sociales de la Constitución
de 1941es limitadísimo. Prácticamente, se limitaba a garantizar el derecho a
huelga (artículo 54), y con restricciones. Las restantes cláusulas autorizaban
la intervención del Estado, pero no propiamente derechos sociales. La evolución
constitucional, aunque mejorará la situación sólo parcialmente.
[2] Puede tomarse
nota de ellas en: Rodríguez Muñoz, Omar Cadul. La Demanda De Amparo De Garantías Constitucionales, Panamá, 2006.
[4] Como se observa, el potencial para los DESC
que ofrece el Preámbulo incluye más que la introducción de la exaltación de la
dignidad humana como fin de la Constitución Política, e incluye el fin de
promover la justicia social y el bienestar general. El valor jurídico del
Preámbulo ha estado marcado hasta ahora por su redacción finalista. Sin
embargo, la Corte Suprema de Justicia le da un uso normativo fuerte en cuanto a
la promoción de la integración regional, en su fallo de 2 de febrero de 2012.
[5] Un caso importante en relación a la introducción del argumento basado en
la dignidad humana, se observa en el hábeas corpus fallado el 12 de marzo de
2009, y que aseguró judicialmente la visita conyugal a las mujeres internas en
el Centro Femenino de Rehabilitación “Doña Cecilia Orillac de Chiari”.
[6] En adelante, al referirme a los derechos sociales utilizaré la denominación
más abarcadora e internacionalmente común, de DESC (derechos económicos,
sociales y culturales).
[7] Un “incidente autónomo”, según la propuesta
de Jorge Fábrega, secundada por César Quintero. Ver Fábrega, Jorge. El objeto litigioso: El principio de inmutabilidad del proceso. San
José, Costa Rica, Texto, 1985, p. 173; y Quintero, César. La Consulta de
Inconstitucionalidad en Panamá. P. 232. En Anuario de Derecho Nº23 y 24.
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Universidad de Panamá, 1994-1995, pp.
200-232.
[8] Hago aquí abstracción del fallo de 25 de enero de 2011, que
pretendió la reviviscencia de la Ley 32 de 1999, pues al momento de escribirse este
artículo se ha publicado la Ley 53 del 30 de agosto de 2012, que volvió a
extinguirla. Ver sobre esta materia: Giannareas, Jorge, González Montenegro,
Rigoberto y Sánchez, Salvador. La Sala
de la Discordia. Estudios de Derecho Constitucional Actual. Editorial
Portobelo, Panamá, 2012.
[9]
La jurisprudencia panameña ha receptado
diferencias clasificaciones de los derechos fundamentales, como se señala en la
sección respectiva de este escrito.
[10] D´Atena, Antonio. Normas programáticas
y pluralismo axiológico en el Derecho Constitucional. P. 458. UNED. Revista
de Derecho Político. No. 74, enero-abril 2009, p. 455-475.
[11]
Demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el licenciado José J. Ceballos hijo en
contra de la resolución nº 32 de 5 de febrero de 1990 dictada por el Tribunal
Electoral. Magistrado Ponente: Carlos H. Cuestas G. panamá, diecinueve (19) de
mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
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