Resumen: El presente artículo presenta el marco jurídico-político en el que acaece el debate sobre la reforma de la justicia constitucional en Panamá, identifica en lo teórico, lo orgánico y lo procesal los campos que deben ser abordados, y en todos ellos plantea la necesidad de fortalecer los mecanismos que permitan legitimar democráticamente el control judicial de la constitucionalidad de las leyes. (No se incluyen las tablas)
Summary: This article presents the legal and political framework within which the debate occurs on the reform of the constitutional justice in Panama, identified in the theoretical, procedural, and organic areas to be addressed, and they all raised the need for mechanisms to strengthen the democratic legitimacy of judicial review the constitutionality of laws. (Tables not included)
I. Introducción
En su forma ideal, el aparato judicial está conformado por jueces profesionales, competentes, éticos, y bien remunerados. Jueces que son suficientes en número para decidir casos sin demoras interminables y sin costos excesivos para los usuarios del sistema. Esos jueces, que aplican reglas bien diseñadas, deben además estar aislados de interferencias ilegítimas, y deben poder operar sobre un contexto institucional que les permita resolver las disputas con precisión razonable. Finalmente, deben ser jueces cuyas decisiones se hacen cumplir.[1]
Para acercarnos a ese ideal de Administración de Justicia debemos mejorar muchas de las piezas del sistema actual. Una de esas piezas es la Justicia Constitucional. Se trata sin duda de una pieza fundamental. Tanto, que su existencia y funcionamiento incide dramáticamente en la caracterización del sistema de Administración de Justicia, y en la efectividad del Estado de Derecho.
Por otro lado, la Justicia Constitucional se inserta en la Administración de Justicia de tal forma que su funcionamiento no puede ser entendido sin consideración de su entorno jurisdiccional y administrativo. Toda reforma de la regulación legal de la Justicia Constitucional que no considere la mutua afectación de la Justicia Constitucional y del resto de las jurisdicciones, errará en su propósito. Algunas advertencias específicas al respeto se hacen en las páginas siguientes. Sin embargo, una articulación especialmente necesaria es la debe existir entre la Justicia Constitucional y la Justicia Contencioso-Administrativa.
Las posibilidades de reforma de la Justicia Constitucional se examinan desde una perspectiva que se nutre de los datos disponibles sobre la actividad judicial actual –aquí es indudablemente importante prestar atención a los indicadores– y de la historia nacional y comparada de las instituciones de garantías.
Además, el único límite legítimo a la reforma legal es el texto de la Constitución Política. No debemos dejarnos llevar por la inercia de las formas tradicionales de pensar, que inducen inconscientemente al error cuando encajonan toda propuesta de reforma en los canales estrechos que la legislación señala actualmente, o en los aún más problemáticos parámetros que ha dictado tradicionalmente la jurisprudencia constitucional.
En esa tradición, poco eficaz en la garantía de los derechos fundamentales y de la Constitución, radica el principal peligro al modificar legislativamente el sistema de control de la constitucionalidad. Si esa tradición orienta el cambio de la ley, muy poco significaría para los ciudadanos, quienes son los supuestos beneficiarios de la Justicia Constitucional.
No se trata, pues, de modificar el sistema, sino de modificarlo de forma que se alcancen al menos tres objetivos básicos:
· Eficaz y oportuna protección de los derechos fundamentales.
· Guarda de la integridad de la Constitución, en tanto Constitución Democrática.
· Respeto al juez natural de las causas, como elemento indispensable de una tutela judicial efectiva.
Al final de este escrito se presentan algunas propuestas de modificación del ordenamiento legal actual. No se trata de un catálogo exhaustivo, pero incluyo acciones orientadas a alcanzar los tres objetivos arriba indicados, y que son consistentes con la perspectiva democrática que sostengo.
Concluyo esta breve introducción, señalando que éste estudio es beneficiario de otros estudios previos, relativos al concepto e interpretación de la Constitución[2], la cultura jurídica[3], y la historia de la guarda de la constitucionalidad en Panamá.[4] Está muy lejos, por lo tanto, de la improvisación o de la mera adopción de novedades temáticas extraídas del derecho comparado, tan frecuentes en el marco de las reformas legales en América Latina.
II. La Oportunidad del Cambio Legal de la Justicia Constitucional
El momento actual parece propicio para proponer un cambio razonado de la Justicia Constitucional. Una de las razones evidentes es el cambio constitucional de 2004, que modificó tanto el régimen de los derechos fundamentales, como las instituciones de garantía, y las formas de integración de la Corte Suprema de Justicia, a la que además se le adicionaron funciones.
Por otro lado, recientemente se han desarrollado dos procesos de diálogo público respecto al tema de la justicia, que han producido conclusiones relativas al tema de la Justicia Constitucional. Estos son el Pacto de Estado por la Justicia, y la Concertación Nacional para el Desarrollo.
El Pacto de Estado por la Justicia y la Justicia Constitucional
El Presidente de la República, Martín Torrijos Espino, en marzo de 2005, convocó a la firma de un “Pacto de Estado por la Justicia”.[5] A consecuencia del Pacto, se designó una Comisión con el objetivo de “definir una Agenda de la Reforma Judicial y orientar en forma sistemática los esfuerzos permanentes dirigidos a la ejecución de dicha Agenda.”[6]
La Comisión de Estado inició sus tareas el 16 de marzo de 2005. Una de sus primeras acciones fue la designación de Subcomisiones de trabajo. Las Subcomisiones fueron las siguientes: Reforma al Código Penal; Reforma al Procedimiento Penal; Acceso a la Justicia y Jurisdicción Constitucional[7]; Reforma Estructural; Competencia y Asuntos al Consumidor; Familia, Niñez y Adolescencia; Justicia Administrativa; Rendición de Cuentas y Transparencia; Justicia Laboral; Jurisdicción Civil; y, la Jurisdicción Marítima.
La Comisión de Estado presentó su informe final y recomendaciones sobre las reformas judiciales al Presidente de la República el día 28 de septiembre de 2005, luego de seis meses de trabajo. En su Informe, la Comisión identificó varias áreas prioritarias para enfrentar los problemas de la Administración de Justicia.
Una de esas áreas prioritarias fue la de Acceso a la Justicia. Entre las propuestas presentadas en este área se incluyó el “Rediseño de la Justicia Constitucional, específicamente sobre Instituciones de Garantías”.[8]
La Comisión de Estado indicó que se esperaba como resultado del rediseño de la Justicia Constitucional, que:
Para el año 2007, los panameños y extranjeros podrán acudir a defender sus derechos y garantías fundamentales a la Sala de Garantías de la Corte Suprema de Justicia, que tendrá competencia legal para resolver los procedimientos de Amparo, sin excesivo formalismo, lo que significará mejorar el acceso a la justicia de las personas de forma más expedita, directa y a menor costo.[9]
Para alcanzar este resultado, se propuso una actuación paralela, administrativa, para establecer “medidas de gestión que garanticen la simplificación de los procedimientos y el cumplimiento de los términos en los procesos de Garantía Constitucionales”, y legislativa, para crear “una Sala de Garantías, dotada de la infraestructura, del capital humano y de los recursos financieros y materiales para el debido cumplimiento de sus funciones.”[10]
En otra de las áreas identificadas como prioritarias, la de Reforma Integral de la Jurisdicción Penal, se propuso una reforma del Código Judicial para autorizar a los Defensores Públicos la presentación de acciones de inconstitucionalidad y otros medios de defensa de los derechos fundamentales:
Artículo 429. En el ejercicio de sus funciones, el defensor de oficio podrá promover recursos y acciones que estime conveniente para la mejor defensa de los intereses de sus patrocinados. Ello incluye la presentación de las acciones de amparo de garantías constitucionales e inconstitucionalidad así como las advertencias de inconstitucionalidad, para ello no se le exigirá poder y bastará que presente copia autenticada de la providencia donde se designa como defensor principal del imputado.[11]
La Comisión de Estado también reflexionó en Pleno sobre la introducción, vía reforma a la Constitución Política, de un Tribunal Constitucional.[12]
Las referencias presentadas nos dejan ver la necesidad de abordar el cambio en la Justicia Constitucional tanto en la perspectiva orgánica –correspondiente a la asignación de la competencia de garantizar la Constitución y los derechos fundamentales – como de la procesal –relativa a los instrumentos procesales concretos ejercitables por las personas en defensa de sus derechos.
Una actuación estatal orientada exclusivamente a uno de estos ejes podría significar sin duda un avance respecto a la situación actual, pero abandona la posibilidad de dotar a la ciudadanía de una respuesta integral al problema de Justicia Constitucional.
La Concertación Nacional Para el Desarrollo
En la Concertación Nacional Para el Desarrollo se estableció, como parte de la Mesa de Modernización Institucional, una Sub-Mesa de Justicia, Ética y Seguridad Ciudadana. Los acuerdos generados por esa mesa, y validados por el conjunto de la Concertación Nacional, incluyeron en primer lugar el compromiso de ejecutar lo dispuesto en el Pacto de Estado por la Justicia.
Adicionalmente, se examinaron diversos temas específicos, entre ellos el de Acceso a la Justicia, en el que quedaron plasmados los siguientes acuerdos:
Revisar y simplificar los trámites judiciales de los procesos sobre protección de Derechos Humanos;
Reformar las normas legales sobre Habeas Corpus y Amparo de Garantías Constitucionales a fin de eliminar el formalismo judicial y reducir los términos legales de estos procesos;
Adecuar Institución del Habeas Corpus a la reforma constitucional de 2004;
· Promover la especialización y capacitación continuada en Derecho Constitucional de los funcionarios judiciales asignados a la Justicia Constitucional.[13]
En lo concerniente a las reformas estructurales de la Administración de Justicia, en relación a la Corte Suprema de Justicia (en tanto tribunal constitucional), se acordó “nombrar a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia mediante un sistema de pre-selección que garantice participación ciudadana, excelencia e independencia del servicio de justicia”. Igualmente, se dispuso eliminar “las normativas legales vigentes la exigencia de la prueba sumaria como requisito para iniciar procesos penales contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia.”[14]
III. Aspectos Fundamentales de la Reforma.
El reto de la reforma legal de la Justicia Constitucional debe ser examinado respecto a tres aspectos fundamentales: teórico, orgánico, y procesal, que repercuten a su vez en la legitimación de la administración de justicia en general y en la de la constitucional en particular.
Sin duda, estos aspectos están estrechamente interrelacionados, pero los analizo individualmente para enfatizar su significado.
En lo referente al aspecto teórico, se hace impensable abordar una reforma de la Justicia Constitucional sin la comprensión adecuada de los elementos teóricos expresados por nuestro derecho positivo y recogidos por nuestra jurisprudencia constitucional. En la medida que la intervención legislativa puede consolidar la Teoría Constitucional implícita en nuestro ordenamiento jurídico –haciéndola más eficiente – o modificarla radicalmente –reemplazándola por otra, más adecuada a nuestra realidad constitucional- el punto de partida teórico y la conciencia sobre la situación actual de nuestra Justicia Constitucional es fundamental.
Históricamente, la introducción de la Justicia Constitucional enfrentó la resistencia de una consolidada conciencia jurídica centrada en el valor de la ley y, grosso modo, en el formalismo. Sesenta años después de constitucionalizado el modelo vigente de Justicia Constitucional, la eficacia normativa de la Constitución, y el establecimiento de su supremacía, siguen siendo incompletos.
Muestra de la resistencia a aceptar la eficacia normativa de la Constitución fue el tardío abandono de la tesis del desarrollo legislativo como condición de exigibilidad de las disposiciones constitucionales, la persistencia de la doctrina sobre el carácter programático de muchas de ellas (que identifica programático como no exigible), así como la negación de la vinculación de los particulares a la Constitución. Todas estas tendencias debilitan el reconocimiento de la Constitución como norma, esencial al paradigma del Estado de Derecho Constitucional.
Si bien es cierto que solo podía esperarse una gradual adecuación de la doctrina jurídica local a la nueva realidad, lo cierto es que las radicales y novedosas implicaciones teóricas de la Constitución normativa han tardado mucho en manifestarse en Panamá.
Esa implantación incompleta de la normatividad constitucional, tiene un correlato en la pobreza e inconsistencia de una producción teórica que sirva para explicar y fundamentar el concepto de Constitución que pretende estar vigente, y las consecuencias que lleva aparejadas para el funcionamiento del ordenamiento jurídico en general.
Una consecuencia muy importante –aunque no por ello suficientemente explicada- es la relacionada con las fuentes de derecho panameño, y en concreto, con la introducción entre ellas de la jurisprudencia constitucional.
A nivel metodológico, otra consecuencia -perceptible sólo desde los años noventa del siglo pasado – consiste en la aparición de formas de interpretación jurídica específicas de la Constitución, es decir, distintas de las correspondientes a la interpretación legal, que habían sido hasta el momento comunes a toda interpretación jurídica.
Este último fenómeno –que sin embargo dista de haber desplazado enteramente la metodología tradicional exegético-conceptualista- forma parte de cambios no explícitos que podrían comprometer seriamente las posibilidades de generar coherencia y unidad en nuestro sistema jurídico.
Estos asuntos, relativos a la forma de concebir la Constitución y su interpretación, tienen además un impacto notorio en la eficacia de los derechos fundamentales, ayunos también de una teoría constitucional adecuada para abordar su reconocimiento, fundamentación y exigibilidad.
Tengo la convicción –descrito este panorama- de que debemos vincular estrechamente el modelo de Constitución normativa al principio democrático (al menos al expresado positivamente en el texto constitucional panameño).
Ciertamente esa alternativa también admite la posibilidad de adoptar un concepto minimalista de democracia, que una teoría crítica de la Constitución no puede propiciar, pues pasaríamos de un escenario de insuficiencia de argumentación iusteórica, a la fundamentación iusteórica de la irrelevancia del sujeto constituyente.
En el aspecto orgánico, se plantea quién debe ser el responsable de la guarda de la constitucionalidad, y cómo debe organizarse institucionalmente su actividad.
En cuanto a quién debe ser el “defensor de la Constitución”, la Constitución Política proporciona una solución categórica en relación a la constitucionalidad objetiva: es la Corte Suprema de Justicia (artículo 206). Sin embargo, la Constitución no establece límites ni respecto al número de Magistrados ni de Salas que integran la Corte Suprema de Justicia.
En lo referido a la constitucionalidad subjetiva, la Constitución dispone tan sólo que el Amparo de Garantías, será competencia de los “tribunales judiciales” (artículo 54), y que la ley regulará lo concerniente a los “tribunales competentes” para conocer de la acción de Hábeas Data (artículo 44).
Así, bajo la actual regulación constitucional, se ha planteado la posibilidad de variar la competencia actual de la Corte para conocer de algunas de las acciones de garantía de los derechos fundamentales, trasladándola del Pleno de la Corte a otras instancias, por ejemplo, a un sala especializada dentro de la misma Corte.
El principal problema relativo a la forma en que debe organizarse la actividad de la instancia judicial responsable de la guarda de la constitucionalidad es la forma de designar a los Magistrados. La Constitución establece en este aspecto la facultad expresa del Ejecutivo (artículo 200.2) y del Legislativo (artículo 161.4) para designar y aprobar la designación de los Magistrados de la Corte Suprema. Igualmente establece los requisitos (artículo 204) y las inelegibilidades correspondientes (artículo 203). En este punto, ha sido frecuente la promoción de formas legales o reglamentarias para abrir el proceso de selección de Magistrados, a procesos de participación ciudadana, al uso del utilizado desde 2004.
Otro asunto relacionado es la gestión administrativa del Órgano Judicial, concentrada en la Corte Suprema de Justicia, y su impacto en la gestión de los asuntos judiciales que le están encargados.
En este sentido, el problema institucional de la Justicia Constitucional se vincula con la figura del Consejo Judicial como administrador de lo judicial, por un lado, y con el control de las faltas a la ética de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. En estos puntos, precisamente, ha sido la propia jurisprudencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia la que ha des-legitimado a la Corte, que ha frustrado los intentos de desconcentrar esas competencia que actualmente conserva, y que dificultan la buena marcha de la Justicia Constitucional en su conjunto. Parece evidente que la Corte no puede administrar el aparato judicial, ni autoevaluar su conducta ética, y simultáneamente realizar correctamente su responsabilidad de impartir justicia.[15]
Sin ir más lejos, la suplantación del juez natural en procesos civiles, penales y laborales, a través de la casación, es otra debilidad de la actividad de la Corte Suprema de Justicia, que le exige ir más allá de sus propias capacidades y frustra las ejecutorias de los tribunales especializados, las expectativas de justicia, de los usuarios de los servicios de administración de justicia.
En el aspecto procesal, hay algunos rasgos específicos de los recursos disponibles, que aparecen expresamente señalados en la normativa constitucional. Sin embargo, la mayoría de esos rasgos están especificados en la Ley y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Estas características se refieren a qué actos pueden ser objeto de los distintos tipos de acciones, a la legitimación activa para interponer las acciones, a si se necesita o no abogado para interponerlos, a los plazos de prescripción de la acción, a si los participantes en el proceso pueden o no ser considerados partes, a los efectos de las sentencias, etc. Se trata de un campo muy abierto para la concreción legislativa del mandato constitucional. Además, se trata de asuntos directamente relacionados con el acceso de las personas a medios procesales idóneos para la protección, en plazo razonable, de sus derechos fundamentales.
El último aspecto es el de la legitimidad. Se relaciona con la eficacia del sistema de control de la constitucionalidad para proteger la supremacía de la Constitución y los derechos fundamentales. Por eso los aspectos anteriormente mencionados son relevantes: quién puede, de qué forma y en cuánto tiempo, alcanzar una resolución judicial a la violación de la supremacía constitucional o a sus derechos fundamentales, y qué efectos reales tiene esa resolución, son todos asuntos relevantes para que el beneficio de una Justicia constitucional sea real, y no nominal.
El tema de la Justicia Constitucional, como otros temas, debe trabajarse sobre la base de algunos indicadores que nos permitan saber donde estamos y donde queremos estar. Entre esos indicadores se encuentran los relacionados con la productividad: número de casos entrados y resueltos, número de casos por juez o Magistrado, duración promedio de un caso entre la fecha de su presentación y de su resolución. Los indicadores como los mencionados no son las únicas herramientas para evaluar apropiadamente la calidad de la Administración de Justicia, pero son herramientas necesarias.
La calidad de los pronunciamientos judiciales, igualmente, incide en la credibilidad de la Corte Suprema de Justicia frente a la profesión legal y los tribunales inferiores. La existencia de sentencias formalmente correctas, es decir, bien estructuradas y adecuadamente motivadas, es importante. Pero la calidad de los pronunciamientos también incide en la legitimidad en el marco del Estado Democrático de Derecho. Esto último es especialmente importante cuando las normas sobre las que se pronuncia la Corte Suprema son legislativas, es decir, cuando se trata de normas que cuentan con las máximas credenciales democráticas en nuestro sistema de fuentes.
Sin embargo, la apertura de los procesos judiciales de interés público –como lo son los referidos a inconstitucionalidades -forma parte de las exigencias de transparencia que la ciudadanía plantea como condición de legitimidad de la actividad estatal, incluso cuando lo sometido a la consideración de la Corte son normas no legislativas. La acentuación de la apertura de los procesos en sede constitucional –por ejemplo a través de la introducción de audiencias públicas- podría servir de forma directa a la legitimación democrática, y de forma indirecta a establecer un marco institucional para la Administración de Justicia que sea, además de más legítimo (por la inmediación con las partes), más eficiente (por la pronta solución de los casos) y menos permeable a la corrupción (por la publicidad de la discusión y resolución de los casos).
IV. Los Límites Constitucionales de la Reforma
Toda iniciativa de cambio de la Justicia constitucional debe partir por reconocer los límites y posibilidades que brinda la regulación constitucional de la materia.
Existen diversos límites constitucionales a la reforma legal de la Justicia constitucional. Estos límites son examinados en las páginas siguientes.
Administración de la Justicia Constitucional
Existen disposiciones constitucionales que adscriben la responsabilidad de decidir en casos de inconstitucionalidad objetiva al Pleno de la Corte Suprema de Justicia (numeral 1 del artículo 206 de la Constitución Política):
ARTICULO 206. La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes:
1. La guarda de la integridad de la Constitución para lo cual la Corte en Pleno conocerá y decidirá, con audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la Administración, sobre la inconstitucionalidad de las Leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos que por razones de fondo o de forma impugne ante ella cualquier persona.
Cuando en un proceso el funcionario público encargado de impartir justicia advirtiere o se lo advirtiere alguna de las partes que la disposición legal o reglamentaria aplicable al caso es inconstitucional, someterá la cuestión al conocimiento del pleno de la Corte, salvo que la disposición haya sido objeto de pronunciamiento por parte de ésta, y continuará el curso del negocio hasta colocarlo en estado de decidir.
Las partes sólo podrán formular tales advertencias una sola vez por instancia.
2. La jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los actos, omisiones, prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos y autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades públicas autónomas o semiautónomas. A tal fin, la Corte Suprema de Justicia con audiencia del Procurador de la Administración, podrá anular los actos acusados de ilegalidad; restablecer el derecho particular violado; estatuir nuevas disposiciones en reemplazo de las impugnadas y pronunciarse prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o de su valor legal.
Podrán acogerse a la jurisdicción contencioso-administrativa las personas afectadas por el acto, resolución, orden o disposición de que se trate; y, en ejercicio de la acción pública, cualquier persona natural o jurídica domiciliada en el país.
3. Investigar y procesar a los Diputados. Para efectos de la investigación, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia comisionará a un agente de instrucción.
Las decisiones de la Corte en el ejercicio de las atribuciones señaladas en este artículo son finales, definitivas, obligatorias y deben publicarse en la Gaceta Oficial.
Se observa que la Constitución condicional la acción directa de inconstitucionalidad y la advertencia/consulta de inconstitucionalidad, al conocimiento del Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Si bien no es posible trasladar a una Sala las competencias en materia de control de la constitucionalidad objetiva, nada en la Constitución impide la asignación a una sala especializada de funciones preparatorias (proyectos de sentencias, audiencias), siempre y cuando la resolución de los casos siguiera correspondiendo al Pleno de la Corte.
En lo relativo a la guarda preventiva de la constitucionalidad, el único medio existente, tradicional en nuestro Derecho Constitucional, es la objeción de inexequibilidad sobre los proyectos de leyes aprobados por el Órgano Legislativo. En ese respecto, la Constitución reserva la facultad de activar el mecanismo al Órgano Ejecutivo, pero la resolución de los casos corresponde exclusivamente al Pleno de la Corte Suprema de Justicia (artículo 171).
La Constitución no señala cosa alguna sobre el control preventivo de constitucionalidad sobre las reformas a la Constitución, que sí se contempla en el Código Judicial.
La estructura a cargo de la guarda de la constitucionalidad subjetiva no está determinada por la Constitución. La Constitución dispone que el Amparo de Garantías será competencia de los “tribunales judiciales” (artículo 54), y que la ley regulará lo concerniente a los “tribunales competentes” para conocer de la acción de Hábeas Data (artículo 44). Si bien no se dice expresamente, se puede inferir la atribución a la Administración de Justicia de la resolución de la acción de Hábeas Corpus (artículo 23).
En conclusión: la guarda de la constitucionalidad objetiva, incluyendo la acción directa, la consulta y advertencia de inconstitucionalidad, y la guarda preventiva de la constitucionalidad de las leyes, son competencia exclusiva de la Corte Suprema de Justicia, por mandato constitucional. La guarda de la constitucionalidad subjetiva, incluyendo el amparo, el hábeas corpus y el hábeas data, está constitucionalmente atribuidos al órgano judicial, sin señalar expresamente a qué instancia del mismo.
Constitucionalidad Objetiva
Por otro lado, existen límites constitucionales referidos a los instrumentos procesales, tanto en el marco de la justicia constitucional objetiva como de la subjetiva.
Examinemos primero el texto constitucional correspondiente a la justicia constitucional objetiva, en concreto, el numeral uno del artículo 206 ya citado. El problema que plantea la lectura de la Constitución, en cuanto al objeto de la guarda de la constitucionalidad, exige su planteamiento expreso y su disolución.
Por un lado, la acción de inconstitucionalidad asociada al numeral primero se dirige a declarar la inconstitucionalidad de las “Leyes, decretos, acuerdos, resoluciones, y demás actos...”. Es decir, se enuncia, sin cerrar (por eso lo de “y demás actos”) una serie de actos jurídicos públicos, que pueden ser objeto de acción directa de inconstitucionalidad.
Se ha entendido tradicionalmente que la inconstitucionalidad puede declararse del acto en su totalidad, como respecto a partes del acto impugnado. Por extraño que parezca, no hay texto constitucional que autorice declarar inconstitucionales “partes” de las leyes, decretos, etc.
Ciertamente, el artículo 2560 del Código Judicial ordena que deben expresarse en el libelo que solicita la declaratoria de inconstitucionalidad aquella disposición, norma o acto que se estima violatorio de la Constitución. Luego, en el artículo 2566 del Código Judicial se establece que la disposición tachada de inconstitucional debe confrontarse con todos los preceptos de la Constitución. Pero tanto al referirse a la acción de inconstitucionalidad (artículo 2559) como a la comunicación de la declaratoria de inconstitucionalidad (artículo 2570) se refiere siempre a actos, y no a disposiciones, ni a partes de ningún tipo.
En el artículo 168 y subsiguientes de la Constitución Política se establece el régimen aplicable al mecanismo de control preventivo de la constitucionalidad de las leyes, a través de las objeciones presidenciales a los proyectos de ley aprobados por el Órgano Legislativo. Examinar ese articulado es relevante, porque expresamente contempla la posibilidad de la objeción “en su conjunto” o “en parte” del Proyecto de Ley respectivo, donde “en parte” implica usualmente la individualización de artículos considerados inexequibles o inconvenientes que, de ser desechados o adecuadamente modificados, permitirían la sanción, publicación, y posterior entrada en vigencia del resto del texto aprobado por la Asamblea Nacional.
El Ejecutivo sólo podría objetar los proyectos en su totalidad, si la base para las objeciones fuera únicamente el artículo 183, numeral 6 de la Constitución Política. Pero la existencia del artículo 170 de la Constitución distingue entre objeciones totales o parciales. También la ley lo contempla (artículos 204-207 del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional). Por eso las objeciones pueden dirigirse contra artículos, frases o palabras de un determinado Proyecto de Ley. De ahí también que, cuando se trata de una objeción por inexequibilidad respecto a una parte de la ley, la Corte Suprema puede pronunciarse legítimamente, pues así está facultada por la Constitución, y además, por el Código Judicial (artículo 2555).
Una distinción similar no existe en la Constitución ni en la Ley en el caso de la acción directa de constitucionalidad. Es decir, la Corte Suprema de Justicia no está expresamente autorizada por el constituyente para declarar inconstitucionales artículos, frases y palabras de las leyes, y demás actos atacados de inconstitucionales. La ley, dando concreción a la disposición constitucional, debe llenar ese vacío.
Si nos atenemos al párrafo segundo del numeral primero del artículo 206 de la Constitución, correspondiente a la consulta y advertencia de constitucionalidad, se percibe el cambio de lenguaje. El constituyente optó aquí por la frase “disposición legal o reglamentaria aplicable”. Se restringió así el objeto de la consulta de constitucionalidad, ciñéndola a “leyes” y “reglamentos”, que en el sentido usual dado al párrafo primero, podría referirse tanto a leyes y reglamentos en su integridad, como a artículos, frases, o palabras de leyes o a artículos, frases o palabras, de reglamentos.
Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia se ha manifestado en el sentido de que sólo se refiere a disposiciones individualizadas, y que no cabe advertencia respecto a la totalidad de un instrumento jurídico, sea ley o reglamento.[16] Esto ha significado notables perjuicios a la garantía de los derechos fundamentales de los panameños, en especial cuando se aplican regulaciones expedidas en violación de la garantía de la estricta legalidad, es decir, cuando se impugnan disposiciones sobre la base de que los reglamentos en que están incluidas han sido expedidos para regular materias que la Constitución ordena que sean reguladas mediante la forma jurídica de Ley.[17]
Y en el caso de las consultas y advertencias, debe igualmente autorizarse legalmente aquellas dirigidas contra una ley o reglamento en su integridad, cuando se ataquen por razón de los vicios en su expedición.
También hay interpretaciones restrictivas, que han determinado que la advertencia no puede plantearse respecto de normas adjetivas, o sea, de procedimiento. La reflexión que ha hecho la Corte es que de admitirse advertencias contra disposiciones procesales, se vulneraría el mandato constitucional que dispone continuar con el proceso hasta ponerlo en condiciones de resolver:
“Resulta evidente que si el objeto de la consulta recae sobre normas de naturaleza adjetiva, concernientes a la ritualidad procesal o que regulan alguna de las etapas procesales, el efecto inevitable sería entonces la paralización del proceso integralmente, resultando vulnerado así el mandato constitucional que dispone sustanciarlo hasta el momento de dictar sentencia.”[18]
Esa es una conclusión que no es necesaria bajo ningún aspecto. Sin embargo, la jurisprudencia constante de la Corte va en ese sentido:
"... En jurisprudencia constante ha sostenido este Pleno que la advertencia de inconstitucionalidad no cabe cuando la disposición legal advertida ya ha sido aplicada y tampoco cuando se trate de normas procesales, caso de la disposición impugnada, de naturaleza evidentemente procesal.”[19]
Debe reconocerse aquí que no hay norma constitucional que habilite esta interpretación restrictiva de la Corte Suprema de Justicia, que deviene por ello una arbitrariedad judicial que merma la garantía del debido proceso que estaba destinada a preservar la institución de la advertencia de inconstitucionalidad.
Un problema diferente, en el que la Corte prefirió no intervenir al optar por la interpretación restrictiva que comentamos, es el de los efectos de la sentencia estimatoria en los casos de advertencia, cuando la norma procesal impugnada haya sido aplicada. Resolver esa interrogante es resolver el problema que la Corte ha disuelto negándose a tutelar el derecho de las partes en los procesos a través de la advertencia contra normas procesales.
Otro aspecto relacionado con la operatividad de la advertencia de inconstitucionalidad es que ha sido frecuente la interpretación en contra de la admisión de este tipo de vía en sede de la jurisdicción electoral. Sin embargo, nuevamente, se trata de una interpretación que restringe el mandato constitucional. En este punto, vale la pena citar el artículo específico, para comprobar que contra las decisiones en materia electoral sólo podrán ser admitidos recursos de inconstitucionalidad:
ARTICULO 143. El Tribunal Electoral tendrá, además de las que le confiere la Ley, las siguientes atribuciones que ejercerá privativamente, excepto las consignadas en los numerales 5, 7 y 10:
1..../
Las decisiones en materia electoral del Tribunal Electoral únicamente son recurribles ante él mismo y, una vez cumplidos los trámites de Ley, serán definitivas, irrevocables y obligatorias.
Contra estas decisiones solo podrá ser admitido el recurso de inconstitucionalidad.
Como se observa, nada dice de consultas o advertencias, las que no son recursos. Ciertamente, tampoco lo es la acción directa de inconstitucionalidad, denominada en nuestro Derecho “recurso”, pero ella tiene al menos una clara intención impugnatoria de la decisión tomada. Lo que la Constitución aparentemente excluye, en el último párrafo recién citado, es la utilización de otros medios impugnatorios de las decisiones en materia electoral. Pero la consulta –utilizada por los propios juzgadores – o la advertencia – elevada por las partes – no es un recurso, y deviene una negación de garantías la actual jurisprudencia, contraria al texto de la Constitución Política.[20] Convendría tener presente, sin embargo, que la disposición constitucional bajo examen, en su origen, pretendía impedir la postergación de la proclamación de resultados electorales mediante impugnaciones partidistamente motivadas, y no socavar las garantías judiciales de los ciudadanos.
Un interesante asunto también es el de las demandas directas contra las reformas constitucionales, y la objeción presidencial a los Actos Legislativos que reforman las constituciones. La Constitución Política sólo hace expresa mención de la objeción presidencial a las leyes. Sin embargo, el Código Judicial expande la facultad presidencial de objetar a los Actos Legislativos de reforma constitucional (artículo 2556). Pese a esta expansión, no se faculta a la totalidad de los ciudadanos a ejercer la relacionada acción directa contra reformas constitucionales.[21]
Por otro lado, hay cierta ambigüedad en la Constitución respecto a cuáles actos son objeto de control de la constitucionalidad a través de los diversos mecanismos de garantía que establece. Destaca por supuesto el alcance de la frase “y demás actos” aplicado a la acción directa de inconstitucionalidad. Por supuesto, se echa en falta una adecuada teoría del acto jurídico público. Una articulación adecuada entre la acción directa y la guarda de la constitucionalidad subjetiva debería limitar notoriamente el alcance de esa disposición. De modo semejante ocurre con la frase “disposiciones legales y reglamentarias”.
La regulación vía jurisprudencia de los alcances de estos pasajes constitucionales ha sido notoriamente defectuosa, y puede dar lugar a una más adecuada concreción legal.
Constitucionalidad Subjetiva
A continuación examinaré la situación concreta de las distintos medios procesales con los que se realiza la guarda de la constitucionalidad subjetiva en Panamá: Hábeas Corpus, Amparo de Garantías Constitucionales y Hábeas Data.
El Habeas Corpus es una garantía consagrada en nuestra Constitución Política, en su artículo 23:
ARTICULO 23. Todo individuo detenido fuera de los casos y la forma que prescriben esta Constitución y la Ley, será puesto en libertad a petición suya o de otra persona, mediante la acción de hábeas corpus que podrá ser interpuesta inmediatamente después de la detención y sin consideración a la pena aplicable.
La acción se tramitará con prelación a otros casos pendientes mediante procedimiento sumarísimo, sin que el trámite pueda ser suspendido por razón de horas o días inhábiles.
El hábeas corpus también procederá cuando exista una amenaza real o cierta contra la libertad corporal, o cuando la forma o las condiciones de la detención o el lugar en donde se encuentra la persona pongan en peligro su integridad física, mental o moral o infrinja su derecho de defensa.
Por medio del Hábeas Corpus una autoridad jurisdiccional o tribunal competente verifica si en efecto existe un peligro o amenaza de perder la libertad corporal o si la detención preventiva a la que ha sido sometida una persona es o no conforme a lo que establece la Ley y nuestra Constitución Política. En caso de que la privación de la libertad sea ilegal o inconstitucional, la autoridad judicial la declara así, y ordena la restitución de la libertad personal de la personal cuya protección ha sido reclamada mediante la acción de Hábeas Corpus.
Un asunto que no suele observarse es la especial naturaleza del Hábeas Corpus, como garantía de la constitucionalidad y de la legalidad, simultáneamente. Esto porque hay reglas relacionadas con la detención están señaladas tanto en la Constitución como en la ley.
La institución del Hábeas Corpus tiene antecedentes en nuestro constitucionalismo republicano, que se remontan a la Constitución Política de 1904. Sin embargo, ha evolucionado grandemente. En la década de los noventa del siglo pasado, se ensayaron modalidades que trascienden el texto literal de la disposición constitucional que lo recoge. Así surgieron el hábeas corpus preventivo, ejercitable incluso contra órdenes de detención no ejecutadas, y el hábeas corpus correctivo, referido a la inadecuación de las condiciones de la detención, a los parámetros legales que la regulaban, tales como la detención en centros especiales, de las mujeres, o los adolescentes infractores.
Ese desarrollo jurisprudencial fue adicionado con la última versión de la acción de Hábeas Corpus, introducida formalmente a la Constitución Política vigente en las reformas constitucionales de 2004. En esas reformas, además de plasmarse expresamente las innovaciones se habían generado por vía de los pronunciamientos judiciales (como es el caso del hábeas corpus preventivo o el hábeas corpus correctivo), se hicieron nuevas precisiones a la institución. En especial se destacan la posibilidad de ejercitar la acción de Hábeas Corpus ante supuestos de una amenaza real contra la libertad corporal, o cuando las condiciones de la detención pongan en peligro la integridad mental o infrinja el derecho de defensa del privado de libertad. Todas estas novedades son observables en el texto del nuevo artículo 23 de la Constitución Política.
Es por estos múltiples cambios, jurisprudenciales y constitucionales, que es conveniente reformar el régimen legal del hábeas corpus.
Nuestra Constitución también establece la imposibilidad de suspender una gama de derechos fundamentales durante los estados de excepción (artículo 55). Sin embargo, contempla la posibilidad de suspender el Hábeas Corpus (artículo 23), en colisión con el texto de la Convención Americana.[22] La propia Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su interpretación de los artículos 7.6 (derecho a la libertad personal/hábeas corpus) y 27.2 (suspensión de garantías) y 25.1 (protección judicial) de la Convención Americana, así lo ha señalado. Concretamente, la Corte dictaminó
“que los procedimientos jurídicos consagrados en los artículos 25.1 y 7.6 [amparo de garantías y hábeas corpus] de la Convención Americana sobre Derechos Humanos no pueden ser suspendidos conforme al artículo 27.2 de la misma, porque constituyen garantías judiciales indispensables para proteger derechos y libertades que tampoco pueden suspenderse según la misma disposición.” [23]
Por lo tanto, actualmente hay un conflicto entre el texto de nuestra Constitución Política y la Convención Americana de Derechos Humanos, y si la ley pretendiera fijar un sentido diferente del artículo 55 de la Constitución, vulneraría su texto literal.
Examinemos ahora la norma constitucional que consagra el amparo de garantías constitucionales:
ARTICULO 54. Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías que esta Constitución consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona.
El recurso de amparo de garantías constitucionales a que este artículo se refiere, se tramitará mediante procedimiento sumario y será de competencia de los tribunales judiciales.
Existen diversas limitaciones constitucionales a la utilización de la acción de inconstitucionalidad y de amparo de garantías contra los fallos de la Corte Suprema de Justicia o de sus Salas (artículo 207 de la Constitución). Veamos la disposición correspondiente:
ARTICULO 207. No se admitirán recursos de inconstitucionalidad ni de amparo de garantías constitucionales contra los fallos de la Corte Suprema de Justicia o sus Salas.
También hay límites constitucionales a la utilización de la acción de amparo contra las resoluciones en materia electoral, del Tribunal Electoral (artículo 143 de la Constitución):
ARTICULO 143. El Tribunal Electoral tendrá, además de las que le confiere la Ley, las siguientes atribuciones que ejercerá privativamente, excepto las consignadas en los numerales 5, 7 y 10:
1....
11. Conocer privativamente de los recursos y acciones que se presenten en contra de las decisiones de los juzgados penales electorales y de la Fiscalía General Electoral.
Las decisiones en materia electoral del Tribunal Electoral únicamente son recurribles ante él mismo y, una vez cumplidos los trámites de Ley, serán definitivas, irrevocables y obligatorias.
Contra estas decisiones solo podrá ser admitido el recurso de inconstitucionalidad.
Hasta ahora, la tendencia restrictiva del amparo en la Constitución, había primado también en la interpretación judicial, que incluso ha servido para restringir el marco regulatorio del amparo, brindado por la legislación. Uno de los casos más dramáticos y persistentes lo ha sido la exigencia del agotamiento de la vía gubernativa para reclamar mediante amparo la tutela de derechos fundamentales.[24]
Sin embargo, a partir de la adopción de compromisos internacionales en materia de derechos humanos, las vías de garantía constitucional pueden y deben expandir su configuración constitucional actual. El caso más evidente y próximo lo presenta nuevamente la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En la actualidad hay una colisión notable entre el recurso de amparo configurado en la Constitución panameña, y el ordenado por la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dicha Convención indica:
Artículo 25. Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
El “recurso sencillo y rápido” que “ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales” reconocidos por la Constitución, la legislación o la Convención Americana, no está a disposición de los ciudadanos panameños. Nuestra Constitución restringe ese recurso al ceñir su utilización contra “órdenes de hacer o no hacer”. Ni hablar de las posibilidades, implícitas en el artículo 25 de la Convención Americana, y negadas por el texto actual de la Constitución panameña, de que el amparo se oriente contra actos violatorios de los derechos fundamentales expedidos por particulares.
Es decir, que pese a los contenidos expresos de nuestra Constitución Política, persiste una colisión con los mandatos de la Convención Americana que sólo puede ser subsanada a través de una reforma legal que amplíe o adicione la figura del Amparo de Garantías.[25]
En otro orden, y tal y como he señalado ya, la acción de Hábeas Data fue introducida en la Constitución mediante las reformas constitucionales de 2004.
ARTICULO 44. Toda persona podrá promover acción de hábeas data con miras a garantizar el derecho de acceso a su información personal recabada en bancos de datos o registros oficiales o particulares, cuando estos últimos traten de empresas que prestan un servicio al público o se dediquen a suministrar información.
Esta acción se podrá interponer, de igual forma, para hacer valer el derecho de acceso a la información pública o de acceso libre, de conformidad con lo establecido en esta Constitución.
Mediante la acción de hábeas data se podrá solicitar que se corrija, actualice, rectifique, suprima o se mantenga en confidencialidad la información o datos que tengan carácter personal.
La Ley reglamentará lo referente a los tribunales competentes para conocer del hábeas data, que se sustanciará mediante proceso sumario y sin necesidad de apoderado judicial.
La Constitución remite a la Ley, para determinar lo relativo a los tribunales competentes. Como es conocido, la Ley respectiva fue aprobada previamente, en 2002.
En conclusión: Las instituciones de garantía aplicadas a la guarda de la constitucionalidad subjetiva aparecen en la Constitución con bastante detalle, pero al mismo tiempo con gran amplitud. De forma dramática en el caso del hábeas corpus, y en contraste con la regulación constitucional de 2004, la actual regulación legal se evidencia notablemente deficitaria.
En el caso del Amparo las restricciones constitucionales son notorias y muy conocidas por la doctrina local. Se refieren primordialmente a la descripción del acto sometido al contraste de constitucionalidad, como orden de hacer o no hacer expedida por autoridad, lo que viene a ser el aspecto central de la restricción. El alcance del amparo, relacionado a los derechos del capítulo I, del Libro III, o de la Constitución en su totalidad (un debate histórico) ya ha quedado superado. Sin duda, una limitación notable tiene que ver con cuáles son los derechos humanos “justiciables”, y aquí la jurisprudencia sobre normas “programáticas” es un elemento importante de restricción, pero que no tiene fundamento en el texto de la Constitución.
No hay limitación expresa relativa al tipo de “orden de hacer o no hacer” sobre la base de la autoridad –judicial, legislativa o ejecutiva- que la expide. En ese sentido el debate plantea si las restricciones al amparo por vía legal –para excluir determinadas órdenes- están igual o mejor legitimadas que las restricciones fabricadas por la jurisprudencia, toda vez que la Constitución no plantea limitación alguna a este respecto.
Destaco el hecho de que nada prohíbe en la Constitución la creación de recursos nuevos. Tomemos como ejemplo el recurso contencioso-administrativo de protección de los derechos humanos, una creación legal de 1991, en el marco de la competencia contencioso-administrativa de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, o la acción de tutela del derecho a la honra, creada en 2005. Nada –constitucionalmente hablando- impide la creación de un recurso complementario del amparo, o el establecimiento legal de una modalidad de amparo que se extienda a supuestos no contemplados expresamente en la Constitución (la Ley de la Sala Quinta había expandido el amparo a la protección de derechos consagrados en convenios internacionales). Por supuesto, lo ideal es tener acciones con perfiles claros, y que las acciones constitucionalizadas no sean desfiguradas en la legislación que las desarrolla.
V. Algunos Indicadores Relevantes.
La estadística oficial del Órgano Judicial nos ofrece un panorama de la actividad que desarrolla la Corte Suprema de Justicia en materia constitucional.
Del simple examen de la estadística se deriva que los asuntos de constitucionalidad y garantía de derechos fundamentales producen alrededor de 1200 expedientes nuevos cada año, que deben ser resueltos por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia.
Una primera conclusión que se obtiene de esta estadística es que el grueso de la actividad del Pleno de la Corte Suprema de Justicia corresponde a los procesos de guarda de la Constitución. En 2004, sólo 61 de los 1368 expedientes entrados a Corte no eran procesos de constitucionalidad, lo que equivale a un 4.5 %. En 2006, sólo 80 de los 1,163 expedientes entrados corresponden a asuntos diferentes a la guarda de la Constitución, es decir, un 7%. Dicho de otra forma: el 93% de los procesos a cargo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia son procesos de constitucionalidad, objetiva y subjetiva.
Una segunda conclusión que se obtiene de esta estadística es que de los expedientes entrados cada año, sólo el 10% corresponden a la guarda de la constitucionalidad objetiva: acciones directas de inconstitucionalidad, inexequibilidades, consultas y advertencias. En 2004, la cifra correspondió a 130 entradas, o sea, al 9.5 %, y en 2006, correspondió a 148, o sea, al 12.7 %.
Por mandato constitucional estos procesos sólo pueden ser resueltos por el Pleno de la Corte, por lo que se hace constitucionalmente inviable trasladar esa competencia a un tribunal diferente o a una sala de la Corte.
El número de 935 entradas equivale al 80.4 % de los casos entrados a la Corte Suprema durante 2006.
Por lo tanto, no parece razonable dotar a una instancia diferente de la Corte la responsabilidad de atender la totalidad de los casos correspondientes a la guarda de la constitucionalidad subjetiva. Trasladar íntegramente esa competencia significaría sencillamente un Plenario de la Corte Suprema de Justicia casi desprovisto de actividad.
Donde crece mucho (y de manera dispareja) el volumen de casos que deben ser resueltos, es el seno de las Salas. La propuesta aquí sería retirar del conocimiento de las Salas de la Corte lo que no necesita ser de su conocimiento, siempre que la Constitución lo permita. De forma notoria, la ley es la que asigna a las Salas de la Corte sus distintas competencias, entre las que destaca la de servir de Tribunal de Casación, y es la ley la que podría reubicar dichas competencias en otros tribunales.
VI. Crítica de la Justicia Constitucional. La Constitucionalidad Objetiva.
Respecto de la configuración de las garantías constitucionales, ante la falta de previsión legislativa explícita, cabe hacer los desarrollos pertinentes, para restar discrecionalidad al ejercicio de la autoridad judicial, orientando las instituciones de garantía hacia la certidumbre que una práctica judicial apegada a derecho debe significar.
El principal problema de la acción de inconstitucionalidad se deriva del régimen de los efectos de las sentencias. Siguiendo la clasificación de Pedreschi, esos efectos pueden ser agrupados como efectos temporales, materiales y personales.[26]
En relación a los efectos temporales de las sentencias, el actual régimen jurídico consagra, como hemos visto, que los efectos de los pronunciamientos de constitucionalidad objetiva se producen generalmente ex nunc, es decir, desde el momento del pronunciamiento de la Corte.
Sin embargo, por vía jurisprudencial los efectos temporales de las sentencias se han ido determinando según el objeto de la declaratoria judicial, directamente en contra de lo dispuesto por la Ley.
Así, aunque los fallos de inconstitucionalidad no tienen efectos retroactivos por mandato legal (artículo 2573 del Código Judicial), la Corte ha reconocido esa posibilidad en los fallos de inconstitucionalidad contra sentencias.
Esta jurisprudencia contra legem es tan frecuente, que la doctrina nacional ni siquiera se escandaliza ya, contentándose con describirla. Araúz indica, por ejemplo:
“En otras palabras, no hay norma constitucional o legal que autorice o permita el aludido efecto retroactivo de los fallos en materia constitucional. La Corte ha llenado, vía jurisprudencia... un vacío de gran trascendencia para la vida jurídica nacional. Ahora queda introducir los cambios constitucionales y legales que autoricen este efecto en cuanto a los actos individualizados se refiere.”[27]
Vale agregar que el problema de los efectos temporales también se presenta en actos jurídicos públicos que adoptan otras formas.
El formalismo jurídico aquí presenta un problema. La incidencia de actos formalmente legislativos y administrativos en los procesos judiciales, verbigracia, la ley de amnistía o el decreto de indulto. Agotados sus efectos jurídicos en el momento de expedirse, o desde otra perspectiva, en el momento de aplicarse dentro de los procesos judiciales afectados, su impugnación constitucional devendría inútil. Sólo si suponemos que un acto cuyos efectos ya se cumplieron es atacable, podría esperarse un pronunciamiento jurisdiccional. Los pronunciamientos desestimatorios –mayoritarios en la jurisprudencia constitucional sobre decretos de indulto– no han señalado ese extremo, sin embargo. El reciente pronunciamiento estimatorio, por otro lado, enfrenta el problema de que no se refiere a una “sentencia”, y sólo caben efectos ex nunc si la retroactividad está delimitada por ese aspecto formal, lo que no se corresponde con la parte resolutiva del fallo al que hago alusión.
De forma llamativa y relacionada, una polémica decisión reciente, dictaminó el carácter judicial de una resolución expedida por una autoridad no judicial –el Ministerio Público, autorizando efectos retroactivos del pronunciamiento estimatorio. Este planteamiento supone consecuencias sobre la posibilidad de reconocer carácter judicial de los decretos de indulto, ofreciéndole coherencia a su inconstitucionalidad retroactiva, en relación a la jurisprudencia contra legem ya citada.
No menos importante es la indeterminación relativa a la entrada en vigor de un fallo en materia de inconstitucionalidad. Al respecto hay tesis contradictorias. Reyes se pronuncia a favor de la entrada a regir de las sentencias de constitucionalidad a semejanza de toda otra resolución judicial, mientras que Molino Mola señala la necesidad de que se de por cierta la publicación en la Gaceta Oficial.
Soy del criterio de que esta discusión se hace más inteligible si nos colocamos frente a las dos situaciones típicas que enfrentan los jueces de la constitucionalidad: si se está frente a la declaratoria de inconstitucionalidad de una ley, corresponde la publicación en Gaceta Oficial, en la medida que el nacimiento formal de la Ley se corresponde con ese medio de “extinción”, de enorme importancia para el ordenamiento jurídico en su conjunto. Igual cabe decir de todas las normas generales y actos que deben ser publicados en Gaceta Oficial para entrar en vigor. Si, por el contrario, se demanda un pronunciamiento judicial, corresponde enfocar en la notificación, pero con la advertencia –hecha a lo largo de este escrito- que no compartimos el criterio de que la demanda de una sentencia mediante la acción directa sea una institución conveniente, y en caso de mantenerse, debería recuperarse el carácter de parte, al menos, de todos los afectados por el proceso de origen, y establecerse un plazo de prescripción de la acción.
Otro asunto directamente relacionado con los efectos temporales de las sentencias de constitucionalidad es la posibilidad de suspender los efectos de las sentencias estimatorias. La suspensión de la inconstitucionalidad tiene un “antecedente” en el artículo 326 de la Constitución, que dispuso:
ARTICULO 326. Quedan derogadas todas las Leyes y demás normas jurídicas que sean contrarias a esta Constitución, salvo las relativas a la patria potestad y alimentos, las cuales seguirán vigentes en las partes que sean contrarias a esta Constitución por un término no mayor de doce meses a partir de su vigencia.
En principio, se puede decir que la Constitución de 1972 estableció en ese artículo 326 una variedad de vacatio para sus disposiciones en materia de patria potestad y alimentos. Como se observa, se prorrogó la vigencia de normas inconstitucionales por motivos de conveniencia pública. Aunque se trata de un fenómeno diferente, en la práctica lo que se produjo fue la suspensión de los efectos de la contradicción entre ciertas normas infra-constitucionales y la Constitución, de modo similar a lo que ocurriría en la postergación de los efectos materiales de un fallo de inconstitucionalidad.
De modo similar podría explicitarse en la ley este aspecto de los efectos temporales de las sentencias, con la intención de dotar de mayor racionalidad a pronunciamientos jurisdiccionales. En lugar de postergar la expedición de un fallo como una ejercicio de “prudencia judicial” ante el temor de generar vacíos regulatorios mediante sentencias estimatorias, y a la espera de que el conflicto jurídico sea disuelto por otras vías –derogación, agotamiento de los efectos, reforma- se plantea la posibilidad de postergar los efectos del fallo. En la práctica esto ocurre en la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, cuya eficacia debe suponerse se inicia con la publicación de la sentencia en la Gaceta Oficial. Así, en el plazo que transcurre entre la expedición del fallo y su publicación hay realmente una modulación de sus efectos temporales.
Los efectos materiales plantean el problema de la situación en que queda el acto impugnado tras la sentencia, estimatoria o desestimatoria, de la inconstitucionalidad propuesta.
En principio, los efectos de las sentencia de inconstitucionalidad son efectos derogatorios. Se entiende, efectos derogatorios sobre normas vigentes. Caben algunas acotaciones: se ha reconocido la posibilidad de declarar inconstitucionales normas expedidas que no han entrado en vigor. El fenómeno derogatorio en sentido estricto también admite esa posibilidad, la de derogar disposiciones durante su vacatio legis, así que no se percibe aquí un problema insalvable. Conceptualmente, empero, debe distinguirse la “existencia” de la norma de su “vigencia”.
Debe admitirse que ni la Constitución ni la Ley disponen qué efecto material tiene la declaratoria de inconstitucionalidad. Llama la atención esta ausencia, porque los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, en el sistema que rigió en Panamá a principios del siglo XX, era la inaplicación al caso concreto. Hubiera parecido importante señalar los nuevos efectos del sistema concentrado.
La necesidad de una argumentación fundamentadora de los efectos materiales de la sentencia de inconstitucionalidad llevó a Pedreschi a referirse al artículo 253 de la Constitución de 1946, que señalaba lo siguiente:
Artículo 253. Quedan derogadas todas las leyes que sean contrarias a esta Constitución.
Todas las leyes, decretos legislativos, decretos, reglamentos, órdenes y demás disposiciones vigentes al promulgarse esta Constitución continuarán en vigor en cuanto no se opongan a ella ni a las leyes que en lo futuro se dicten.
La lectura conjunta de este artículo y del artículo 167, que establecía la facultad de declarar la inconstitucionalidad, permitió a Pedreschi argumentar que, dados los efectos derogatorios que tiene para las leyes preexistentes el contrariar la Constitución, los efectos de las sentencias de constitucionalidad de la Corte, orientadas a declarar el conflicto de normas inferiores con la Constitución, tienen que ser, necesariamente, efectos derogatorios.
Esta observación se correspondió bastante bien con la operación regular de la Corte Suprema de Justicia durante mucho tiempo.
Sin embargo, es necesario distinguir entre el efecto derogador de la Constitución –expulsión del ordenamiento de las leyes previas contrarias a la Constitución al entrar en vigencia la Constitución – y los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad – cuyos efectos se producen ordinariamente a partir del fallo.
Los efectos derogatorios de una nueva Constitución, o de una reforma de la Constitución cuando es introducida, están expresamente previstos en la Constitución Política, que señaló, en el actual artículo 326:
“Artículo 326. Quedan derogadas todas las leyes y demás normas jurídicas que sean contrarias a esta Constitución...”
También se expresa al respecto el Código Civil. En su artículo 35 dispone:
“Artículo 35. La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra y espíritu, se desechará como insubsistente.”[28]
En principio, si la Constitución deroga la legislación expedida con anterioridad que sea contraria, solo puede esperarse un pronunciamiento desestimatorio de la Corte, pronunciamiento que confirma la constitucionalidad de la legislación y su vigencia. Esto sería así porque una ley contraria a la Constitución, expedida antes de entrar a regir la Constitución, estaría ya derogada y no se requeriría de un pronunciamiento estimatorio de la Corte.
En un sentido similar al problema que intento plantear, la Corte debió examinar la inconstitucionalidad de una disposición legal derogada por otra. La Corte se manifestó diciendo:
“Al quedar derogadas las normas que contienen las frases acusadas no produciría efecto jurídico alguno emitir un pronunciamiento de fondo sobre la declaración pedida, pues las mismas ya no forman parte del mundo jurídico. El presente proceso de inconstitucionalidad tiene por objeto la confrontación de las normas acusadas con el texto constitucional, pero, como estas normas no están vigentes, la confrontación resulta intrascendente.”[29]
Ahora bien, la derogatoria, pese a ser reconocida con posterioridad a la entrada en vigencia de la nueva Constitución, debe siempre reconducirse a ese momento. Es decir, la norma anterior contraria a la Constitución Política perdió su vigencia desde ese instante, pese a que el reconocimiento judicial de su falta de vigencia haya sobrevenido con mucha posterioridad.[30]
Sucede sin embargo que los efectos actualmente reconocidos de la sentencias de constitucionalidad no son los de la simple derogación. El problema es tratado por Pedreschi, quien contradictoriamente señala que la ley anterior a la Constitución está derogada al expedirse ésta, y puede ser derogada posteriormente por un fallo de inconstitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia.[31] Si la ley queda derogada por la nueva Constitución, dejó de existir y no puede, en principio, ser impugnada ante la Corte por motivos de inconstitucionalidad. Esto tiene indudables efectos temporales respecto a la vigencia de una disposición contraria a la Constitución.
Algunos pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, además, han aceptado el fenómeno de la revivisencia de la ley derogada por otra declarada inconstitucional, y la ultractividad de las leyes derogadas, que da pie a la declaratoria de inconstitucionalidad de los efectos de leyes formalmente inexistentes.[32] La diferencia entre una ley derogada por el constituyente o por el legislador, o declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia, es por tanto significativa.
El reconocimiento de la ultractividad de normas derogadas permite varias reflexiones adicionales. Por un lado, cabe suponer que parte significativa de los efectos ultractivos están autorizados por el derecho positivo panameño, en particular, por el artículo 32 del Código Civil. Sin embargo, es posible que el examen de la jurisprudencia de la Corte nos haga concluir que la Corte se ha permitido declarar efectos ultractivos no amparados por autorizaciones legales. En todo caso, se trata de un fenómeno conectado con la posibilidad de declarar inconstitucionales simples enunciados jurídicos, y no sólo actos jurídicos existentes, que es lo que al parecer autoriza literalmente la Constitución Política. De ahí pueden generarse toda una gama de otras reflexiones.
En primer lugar, no resulta siempre “intrascendente” la confrontación entre la Constitución y las normas ya derogadas. Por el contrario, podría ser trascendente declarar la inconstitucionalidad de un enunciado jurídico, pese a que la forma jurídica en la que estaba incardinado no integre ya el ordenamiento jurídico por haber sido derogada. Me refiero por supuesto a la interdicción de su ultractividad, pero también a la prohibición de reproducir ese mismo enunciado en normas posteriores.
Respecto a este último supuesto la Corte ha establecido, en base al artículo 163 de la Constitución, que la Asamblea Nacional no debe reproducir leyes declaradas previamente inconstitucionales:
“a la Asamblea le está vedado expedir leyes que contraríen la letra o el espíritu de la Constitución en caso de existir un pronunciamiento de la corte sobre la Constitucionalidad de una ley formal, es decir que el Órgano Legislativo no puede incurrir en la aprobación de un acto preceptivo cuyo contenido ha sido previamente declarado por la Corte contrario a la normativa fundamental.”[33]
No parece admisible que pudiera superarse este obstáculo mediante un simple parafraseo. La declaratoria de inconstitucionalidad del enunciado jurídico, permitiría prevenir el efecto inconstitucional, al margen de las palabras elegidas para producirlo. Es decir, la prohibición se extendería más allá de la reproducción del texto previamente declarado inconstitucional, para alcanzar su sentido jurídico.
Otro caso interesante a este respecto lo presentan los procesos de constitucionalidad que concluyen sin resolución, con el argumento de la “sustracción de materia”. Esta práctica priva a los ciudadanos de un pronunciamiento de constitucionalidad precisamente sobre un asunto problemático, que pudo quedar resuelto, pero que por la inhibición de la Corte se mantiene abierto.
Una posibilidad para atender este asunto, es la declaratoria de inconstitucionalidad que no lleve aparejado anulación del acto inexistente, ni la interdicción del enunciado jurídico, pero que establezca jurisprudencia. En la medida que no hay expresión constitucional ni legal clara de los efectos de la declaratoria de inconstitucional, esto es posible incluso con el sistema actualmente en funciones. Además, el Código Judicial vigente consagra la denominada casación en interés de la ley, que precisamente busca establecer jurisprudencia sobre una determinada interpretación de la legalidad, con un fallo que no afecta los intereses concretos de las partes en los procesos sometidos al mismo. De modo semejante, ante la sustracción de materia, puede establecerse jurisprudencia sin que se extinga normas en caso de tratarse de una sentencia estimatoria.
En segundo lugar, si se asumiera radicalmente la inconstitucionalidad de enunciados jurídicos, se podría conducir a declaratorias de inconstitucionalidad por conexión, que ya, de forma mas o menos encubierta, se suceden.
Por ejemplo, se han admitido demandas de inconstitucionalidad contra leyes modificatorias del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional, y del procedimiento penal aplicable a los Diputados. Al hacerlo se ha pretendido conectar la alegada inconstitucionalidad de las leyes modificatorias con la inconstitucionalidad de las leyes modificadas.
No se trata de una sutileza exenta de consecuencias: Las leyes modificatorias vieron extintos sus efectos en el acto mismo de la modificación, y lo que corresponde usualmente, si se adversa su contenido, es demandar la ley modificada. La identificación entre la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley modificatoria y de la ley modificada es grave, porque si la Corte declara inconstitucional la modificatoria (texto marco y texto regulatorio) revive la disposición original, porque no puede reconocerse efecto jurídico a la ley inconstitucional (según la citada doctrina jurisprudencial que distingue entre derogación y declaratoria de inconstitucionalidad). Esto no sucede si se declara inconstitucional la disposición modificada.[34]
Recientemente ha habido un fallo que presenta otra ruptura, ésta aún más radical, con la legislación.[35] Recordemos que la ley dispone que la Justicia Constitucional sea rogada, es decir, que no se actúe de oficio. El fallo al que hago alusión trató de la derogación de una ley sujeta a demanda de inconstitucionalidad, que no dio paso a la declaratoria de sustracción de materia –como hubiera correspondido- porque la Corte Suprema, al identificar otra ley que reproducía el contenido normativo de la demandada y derogada, optó por enderezar oficiosamente la demanda contra esa nueva ley.
Todo esto –las actuaciones de la Corte y las inconstitucionalidad por conexión autorizada en otros ordenamientos nacionales - contradicen la Ley que actualmente regula la Justicia Constitucional en la República de Panamá.
Nuestra Justicia Constitucional, al menos según lo que establece la Constitución y la Ley, enjuicia y eventualmente declara constitucional o inconstitucional “texto”. De ahí que no caben en nuestro régimen actual declaratorias de inconstitucionalidad de enunciados que sean independientes a un texto jurídico existente.
La declaratoria de inconstitucionalidad por conexión permite en ordenamientos jurídicos distintos al nuestro, que al declararse una determinada disposición violatoria de la Constitución, queden expulsados del ordenamiento, simultáneamente, tanto el texto directamente atacado, como todos los textos jurídicos que supongan el mismo enunciado jurídico inconstitucional.
El Código Judicial, por el contrario, plantea la utilización del principio dispositivo atenuado, que implica que la Corte puede fallar sólo respecto de las normas impugnadas, pero puede argumentar utilizando tanto las disposiciones constitucionales citadas por el demandante, como cualquier otra disposición constitucional que considere relevante (artículo 2566).
Respecto de lo demandado, esto significa, en palabras de Molino Mola, que
“...el pleno de la Corte no puede cambiar la ley o los artículos de la ley cuya constitucionalidad se denuncia, y que sí puede hacerlo en cuanto a la norma constitucional considerada como infringida. En otras palabras, no puede el Tribunal, modificar el planteamiento de la demanda sobre la norma legal acusada de inconstitucional, pero sí puede modificarlo en cuanto a la norma constitucional considerada como violada en la demanda... La Corte sólo puede decidir el caso en los límites de la pretensión, no se puede modificar la causa de pedir.”[36]
Una última consideración: se ha introducido en nuestro lenguaje jurisprudencial el concepto de “sentencias interpretativas” para referirse a las sentencias de constitucionalidad que fijan el sentido de una disposición legal, y que fue acogido por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia desde 1991.[37] El asunto se relaciona con la crítica general de la jurisprudencia constitucional panameña, que comento parcialmente en éste escrito, pero de forma especial con la posibilidad de que la determinación de “un” sentido de la ley por la jurisprudencia constitucional sea excluyente de otros sentidos posibles. El fallo de 1991 resulta interesante porque la Corte Suprema decidió no declarar inconstitucional el artículo 145 del Código de Trabajo, siempre que su numeral 3 fuera interpretado en un sentido que la Corte consideraba “constitucional”, un sentido, sin embargo, contradictorio con el sentido literal de dicho numeral. Así, la Corte no derogó el texto demandado, pero le hizo significar algo diferente.
Pese a las apariencias, esto difiere de la técnica de la interpretación conforme de un texto legal que, pudiendo ser interpretado de diversas formas, debe conservarse si la Corte reconoce una forma de interpretarlo que sea constitucional (excluyendo otras interpretaciones inconstitucionales). La exclusión de interpretaciones constitucionales está relacionada con el problema de si los enunciados jurídicos (y no únicamente el texto) son o pueden llegar a ser el objeto del control de la constitucionalidad en Panamá.
En cuanto a los efectos personales de las sentencias de constitucionalidad, los conocidos efectos erga omnes, es decir, para todos, tampoco se encuentran expresados literalmente, ni en la Constitución ni en el Código Judicial.
Las únicas referencias son el artículo 163 de la Constitución, que prohíbe a la Asamblea Nacional expedir “leyes que contraríen la letra o el espíritu de esta Constitución.” Y que la Corte Suprema de Justicia ha interpretado en el sentido de prohibir la reproducción de disposiciones legales declaradas previamente inconstitucionales por la Corte; y los artículos del Código Civil relativos a la interpretación de la Ley en su relación con la Constitución.[38]
En las obras que han examinado el efecto de las sentencias de constitucionalidad es frecuente la descripción del efecto erga omnes, fundamentándolo en los propios fallos, pero no en algún texto constitucional o legal que lo autorice expresamente.
Pedreschi sostiene:
“Dado el carácter oficial y definitivo de la sentencia y el efecto derogatorio que tiene, cuando el acto impugnado es inconstitucional, produce efecto erga omnes y, en consecuencia, alcanza y afecta a todas las personas.” [39]
Pero agrega inmediatamente, conciente de la insuficiencia de esta fundamentación:
“El efecto erga omnes de la sentencia se admite en Panamá como una de las características naturales del régimen de control imperante en el país. La jurisprudencia no registra caso en que este efecto de la sentencia haya sido puesto en duda.”[40]
A este respecto, la fundamentación actual del efecto erga omnes sigue radicando únicamente en el carácter anulatorio de los fallos de inconstitucionalidad, expresado en la parte resolutiva de cada fallo concreto.[41]
Sin embargo, los efectos varían según si el acto impugnado es general o individual, por lo que la determinación de los efectos de las sentencias de inconstitucionalidad debería estar explícita en la Ley.[42]
La inconstitucionalidad de las sentencias, de modo evidente, sólo produce efectos entre las partes. Pero sucede que nuestra jurisprudencia ha negado el carácter de “partes” en todos los procesos de inconstitucionalidad, incluyendo la inconstitucionalidad de sentencias.[43] En este rubro, los problemas de la jurisprudencia son numerosos. Destaco el efecto ex nunc, la imprescriptibilidad de facto y la imposibilidad del juez de la causa de expedir sentencias de reemplazo.[44]
Respecto al efecto ex nunc, la Corte ha sostenido que pueden reconocerse efectos retroactivos (es decir, ex tunc) en los fallos estimatorios de la inconstitucionalidad de sentencias. Sin embargo, esto sólo es posible violando expresamente el mandato legal. Si se pretenden esos efectos, debe señalarse expresamente en la ley.
En lo que se refiere a la posibilidad del juez de constitucionalidad no sólo de determinar la nulidad de un fallo en razón de su inconstitucionalidad, sino de reemplazar el pronunciamiento inicial por otro, temo que se cae en una violación de las garantías del debido proceso, pues se sustrae del juez natural la solución del caso. Por supuesto, en la esfera judicial es menos ilegítima esa absorción de las funciones por un tribunal superior, que la ocupación de las funciones del legislador, que se produce cuando se reemplazan o adicionan frases a los textos legales.[45]
Pero igualmente estamos en presencia de un vicio, que ciertamente, tiene como antecedente las actuaciones –de la propia Corte- como juez de casación. En estos supuestos también, cuando determina la ilegalidad de una sentencia – suplanta al juez natural y reemplaza el pronunciamiento judicial sometido a su consideración.
Lo más adecuado, desde la perspectiva de las garantías, es decidir solamente aquello que es objeto del recurso extraordinario –de legalidad o de constitucionalidad- y ordenar al juez que corresponda una sentencia de reemplazo. La Ley podría señalar si se trata del mismo juez que dictó la sentencia inicial, o si se trata de otro de la misma jerarquía.
En el caso de sentencias sobre actos normativos generales, cabe preguntarse, como lo hace la doctrina, sobre los diferentes efectos de las sentencias estimatorias y de las desestimatorias, así como de las inadmisibilidades, particularmente, respecto a la estabilidad de la jurisprudencia.
En lo referido a la inadmisión, corresponde entender que no hay doctrina constitucional en ella. Sin embargo, en nuestro país ocurre que gran parte de la doctrina constitucional producida gira en torno a justificar la no admisión de acciones presentadas a la consideración de la Corte Suprema de Justicia.
Los pronunciamientos desestimatorios, por su parte, suelen producir el efecto de impedir futuras impugnaciones de constitucionalidad (efecto, también, que sólo consta expresado en la jurisprudencia). Sin embargo, hace falta una doctrina expresa sobre las posibilidades de revisión de los pronunciamientos desestimatorios.
En cuanto al efecto de los pronunciamientos estimatorios, estos producen los mencionados efectos temporales, materiales y personales.
La falta de una determinación expresa sobre los efectos de las sentencias, debe reiterarse, permite una cierta modulación legal del tema.
Pero los mencionados no son los únicos aspectos problemáticos de las sentencias de inconstitucionalidad.
Hay que plantearse lo relacionado con la inexequibilidad de las reformas constitucionales y la jurisprudencia relativa a las demandas directas de inconstitucionalidad contra reformas constitucionales. Es decir, la ley autoriza –pese a la ausencia de regulación constitucional al respecto- la posibilidad de que el Ejecutivo objete por inexequibles reformas constitucionales. Sin embargo, la ley no sólo no contempla la posibilidad expresa de accionar directamente contra reformas constitucionales aprobadas –caso que pudiera pensarse, está integrado en la frase “y otros actos” de la Constitución- sino que hay reiterada jurisprudencia constitucional que niega esa posibilidad.
Según Molino Mola, en actos que se afectan una o varias personas, no serían de aplicación el principio “de la imprescriptibilidad de la acción, los efectos erga omnes, los efectos futuros, no hay partes, etc.” En esos supuestos los efectos serían inter partes, cabría la retroactividad y los participantes en el proceso serían reconocidos procesalmente como “partes”.[46]
Como se observa, la distinción descrita por Molino Mola atraviesa transversalmente los medios para la guarda de la constitucionalidad objetiva y subjetiva, contribuyendo enormemente a la pérdida de perfiles de los distintos mecanismos, y a la incertidumbre en la esfera constitucional. Creo importante fijar una prescripción de la acción de constitucionalidad, cuando se atacan actos individuales.
Por otra parte, reviste mayor interés, desde el punto de vista de la Administración de Justicia como un servicio público, que se determine objetivamente cuándo deben los jueces de constitucionalidad pronunciarse sobre los casos que tienen la responsabilidad de resolver, y la sanción que corresponda en caso de no cumplimiento.
Las demandas de inconstitucionalidad sobre las leyes, no pueden estar permanentemente sometidas al sistema de postergación de los casos difíciles, que es práctica frecuente de la Corte. Pueden citarse algunos ejemplos, pero destaca uno directamente relacionado con el problema de la Justicia Constitucional: la demanda contra la ley que derogó la Sala Quinta.[47]
VII. Crítica de la Justicia Constitucional. La Constitucionalidad Subjetiva
El Capítulo del Código Judicial correspondiente al Hábeas Corpus no contiene actualmente previsiones específicas respecto del Hábeas Corpus preventivo o del correctivo (figuras comprendidas en la Constitución desde la reforma de 2004).
Corresponde así introducir el Habeas Corpus preventivo también en la legislación, en los casos en que existe una amenaza real o cierta, o cuando un individuo considere que su vida se encuentra en peligro, y el Habeas Corpus en su modalidad correctiva, para evitar el internamiento es centros de detención o penitenciarios inadecuados por su naturaleza, por su estado material, o incluso, para evitar condiciones de detención que no satisfagan los parámetros internacionales, o que dificulten el contacto entre abogados y defendidos.
En un fallo reciente la Corte decidió ignorar el texto de la Constitución, vigente desde 2004, citando exclusivamente el texto del Código Judicial, como fundamento para no conceder un hábeas corpus por la falta de suministro de agua en el principal centro penitenciario del país, que ponía en peligro la vida e integridad de miles de privados de libertad.[48]
Tanto o más extraño es el fallo de 5 de junio de 2008, igualmente ante Habeas Corpus correctivo a favor de los privados de libertad en los centros penitenciarios de La Joya y La Joyita, por razón de las condiciones de la detención.[49] La Corte inauguró aquí la tesis del cumplimiento de los derechos humanos de los privados de libertad “de forma realista y proporcional a la disponibilidad de recursos con que se cuente para tales efectos”[50] y resuelve instar “a la Dirección General del Sistema Penitenciario a observar con mayor precisión los mandatos de la Carta Magna y la legislación correspondiente” con el objeto de que “se provea lo necesario dentro de sus posibilidades”.[51]
En el examen de ambos casos puede observarse cómo el cumplimiento de lo ordenado expresamente por el constituyente en 2004, sigue sin cumplirse. La esperanza de que un cambio legislativo modifique ésta situación, es por ello frágil, aunque deba hacerse el intento.
Se hace conveniente también identificar la modalidad tradicional del Hábeas Corpus (hasta ahora sin señalamiento especial en el Código por cuanto era la única legalmente regulada) con el “Hábeas Corpus reparador”, que es como se le conoce en la doctrina constitucional.
De modo semejante, toda vez que la causa de la acción de Hábeas Corpus no es ya tan sólo la existencia de órdenes de detención ejecutadas, sino órdenes de detención no ejecutadas y medidas que limitan la libertad corporal, se hace necesario hacer constar ese hecho en la regulación legal del instituto. De esa forma se evitaría que se dificulte el ejercicio de la acción de Hábeas Corpus por ausencia de una previsión legal explícita.
Sin embargo, los problemas con el Hábeas Corpus son variados. No deja de ser importante considerar la práctica de la Corte Suprema de Justicia, que además de declarar legal o ilegal la detención, interviene en los procesos en los que esas detenciones se ordenan, reemplazándolas cuando lo estima conveniente. Esta expansión de las competencias de la Corte Suprema de Justicia vulnera la garantía del juez natural, y no tiene asidero positivo explícito. Si una detención se declara ilegal, sin embargo, podría aceptarse la expedición por la Corte de otra medida cautelar personal con carácter transitorio, y solo en los casos que proceda, para que el reconocimiento de la vulneración de unos derechos fundamentales por la autoridad que ordenó la detención no genere un vacío que pueda ser aprovechado por personas que cumplen los requisitos legales y constitucionales para ser objeto de otras medidas, en interés de la justicia. Pero no tiene sentido declarar detenciones legales, como hace la Corte Suprema de Justicia, para luego reemplazar la medida por otra. Si la detención es legal, lo actuado por la autoridad fue correcto, y si es necesaria o viable la sustitución de la medida de detención por otra, corresponde al juez natural determinarlo. La práctica actual, en el mejor de los casos, sirve para corregir y encubrir el exceso de las autoridades que ordenaron inicialmente la privación de la libertad, sin exigirles responsabilidades. Eliminar esta práctica es probablemente un mecanismo para controlar la corrupción.[52]
La primera observación sobre la regulación legal del Amparo es que ha restringido su utilización más allá de los límites ya señalados en la Constitución Política. Originalmente, el Código Judicial aprobado en 1986 establecía, que la acción de amparo “no procede contra las decisiones jurisdiccionales.” Con posterioridad, se autorizó la interposición contra decisiones jurisdiccionales, atendiendo a una serie de reglas.[53]
No deja de ser discutible la forma en que esa reforma se realizó. El instrumento utilizado fue el Decreto de Gabinete, en febrero de 1990, tan sólo unos días antes de iniciarse las sesiones ordinarias de la Asamblea Nacional. Sin embargo, a los Decretos de Gabinete expedidos entre el 20 de diciembre de 1989 y el 1ero de marzo de 1990, se les ha reconocido fuerza de ley.[54]
Merece especial atención la evolución de los amparos en nuestro derecho histórico, relativa a si resultaban o no admisibles contra resoluciones judiciales.
Fábrega identifica tres períodos: 1941-1970; 1970-1981; y 1981 en adelante.[55] En lo referente a los amparos contra resoluciones, el primer período se caracterizaba por la infrecuencia de los amparos contra resoluciones judiciales, el segundo se caracterizaba porque los amparos se admitían contra todo tipo de actos, incluyendo los jurisdiccionales, y en el tercer período, por mandato del Código Judicial, prohibió expresamente la acción de amparo contra resoluciones judiciales.
Posteriormente, la reforma de las disposiciones pertinentes, mediante Decreto de Gabinete de 1990, autorizó nuevamente la acción de amparo contra resoluciones judiciales, en algunos supuestos.
Artículo 2615...
....La acción de amparo de garantías constitucionales podrá interponerse contra resoluciones judiciales, con sujeción a las siguientes reglas:
1. La interposición de la demanda de amparo no suspenderá la tramitación del proceso en que se dictó la resolución judicial impugnada o su ejecución, salvo que el tribunal a quien se dirija la demanda considere indispensable suspender la tramitación o la ejecución para evitar que el demandante sufra perjuicios graves, evidentes y de difícil reparación;
2. Sólo procederá la acción de amparo cuando se hayan agotado los medios y trámites previstos en la ley para la impugnación de la resolución judicial de que se trate;
3. En atención a lo dispuesto en los artículos 137 y 204 de la Constitución Política, no se admitirá la demanda en un proceso de amparo contra las decisiones jurisdiccionales expedidas por el Tribunal Electoral, la Corte Suprema de Justicia o cualquiera de sus Salas.
El amparo está condicionado legislativamente, por ejemplo, respecto a la necesidad de interponerlo mediante abogado (artículo 2618 del Código Judicial), o respecto a las resoluciones judiciales contra las que puede dirigirse (artículo 2615 del Código Judicial).
Entre los límites legales está el que exige que sea interpuesto en representación de la persona directamente afectada (según el 2615 del Código Judicial, “Toda persona contra la cual se expida o se ejecute...”), que la jurisprudencia ha ampliado sólo hasta los afectados directos o potenciales. Pese al mandato constitucional de “...a petición suya o de cualquier persona.”, la ley ha dispuesto además que se designe abogado (artículo 2618 del Código Judicial).
La jurisprudencia ha admitido, por otro lado, la participación de terceros interesados en los procesos de amparo, pese a la falta de una autorización constitucional o legal para ello. Esto, en consideración a que los posibles afectados no tendrían otra forma procesal de intervenir en defensa de sus intereses.[56]
En otros aspectos no regulados expresamente en la ley, se ha admitido la intervención de terceros interesados en los proceso de amparo.[57]
De forma similar, es de rango legal la disposición que convierte la prohibición constitucional de impugnar mediante amparo los fallos de la Corte Suprema y sus Salas (artículo 207 de la Constitución) en la prohibición legal de impugnar mediante amparo las decisiones jurisdiccionales de la Corte Suprema y sus Salas (artículo 2615 del Código Judicial). Es decir, mientras que la Constitución impedía impugnar las sentencias, el Código prohíbe impugnar todas las resoluciones judiciales de las instancias mencionadas.
También encontramos el caso de que, pese a la ausencia de texto constitucional de referencia, el Código Judicial exige que la acción de amparo se presente “...cuando por la gravedad e inminencia del daño que representan requieren de una revocación inmediata.” (artículo 2615). La posibilidad de modular legalmente el diseño de la acción de amparo ha ido así instalándose, pese al mandato constitucional, una situación que ha ido alcanzando confirmación jurisprudencial.[58]
El amparo, paralelamente, está limitado jurisprudencialmente, si nos atenemos a la exclusión, decidida por los tribunales, de la posibilidad de utilizarlo contra múltiples actos de autoridad que se presentan en la forma y con los contenidos previstos en la Constitución (medidas cautelares, por ejemplo, pero hay muchos otros casos).
El caso de las Juntas de Conciliación y Decisión, merece mención aparte. Según la Ley, las Juntas tienen jurisdicción nacional, por lo que los amparos contra sus pronunciamientos son resueltos por la Corte Suprema de Justicia.[59] Esto genera un volumen significativo de casos de cuantías bajas, que pudieran ser atendidos por los tribunales y juzgados inferiores, si se definiera geográficamente la competencia de las Juntas de Conciliación y Decisión.[60]
Otras normas de interés son las que atribuyen la competencia para conocer de determinados amparos o de hábeas corpus (jurisdicción de familia, jurisdicción penal de adolescentes, artículo 23 de la Ley 40 de 1999, modificada por la Ley 26 de 2003, que establece la competencia del Tribunal Superior de Infancia y la Adolescencia para resolver hábeas corpus y amparos de garantía).
La prescripción de la acción de amparo, vía jurisprudencia, debe también ser abordada y corregida. Si bien no estaría mal que la jurisprudencia ahondara en su reflexión sobre el plazo razonable –para lo cual el sistema interamericano de protección a los derechos humanos tiene una interesante jurisprudencia- no deja de ser útil contar con un plazo objetivo que sirva de referencia a la generalidad de los casos.[61]
En el Amparo no hay claridad en aspecto tan importante como el de la prescripción. La jurisprudencia se ha decantado por declararla en los Amparos, si bien no en otros mecanismos, se trate de actos generales o particulares.[62]
El agotamiento de las vías ordinarias de impugnación, como condición para la admisión del Amparo, es un requisito construido a partir de casos de impugnación de resoluciones judiciales, y ha producido algún desasosiego al operar contra las resoluciones administrativas. Soy del criterio de que el resultado de inadmitir los amparos contra actos administrativos violatorios de derechos fundamentales, está originado en una interpretación derivada de las normas que rigen el amparo contra resoluciones judiciales, es decir, normas cuyo objeto es otro.
Admitamos que tiene sentido restringir el uso del amparo en sede judicial, a las resoluciones judiciales cuya revisión haya sido ya realizada por otras vías de impugnación. Las características del proceso contencioso administrativo no permiten, al menos no razonablemente, provocar el agotamiento de otros recursos disponibles como condición para concurrir a la vía de Amparo.
Someter sistemáticamente al ciudadano a la disyuntiva entre la vía contencioso administrativa o el Amparo (como si el fundamento de la pretensión fuera intercambiable) no favorece la garantía de los derechos fundamentales.
Hábeas Data
La Ley 6 de 2002 “Que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y dicta otras disposiciones” es la norma legal que creó inicialmente y reguló el derecho a la información pública y el Hábeas Data antes de ser agregado al catálogo constitucional.
Esa ley estableció la competencia de los Tribunales Superiores que conocen de la acción de Amparo “cuando el funcionario titular o responsable del registro, archivo o banco de datos, tenga mando y jurisdicción a nivel municipal o provincial.” Cuando el titular tenga mando y jurisdicción en dos o más provincias o en toda la República, el conocimiento del Hábeas Data será de competencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia (artículo 18 de la Ley).
Pese a no exigir la intervención de abogado (a diferencia del Amparo, según el Código Judicial), el Hábeas Data se tramita de forma análoga a esa acción clásica:
Artículo 19. La acción de Hábeas Data se tramitará mediante procedimiento sumario sin formalidades, sin necesidad de abogado, y en lo que respecta a la sustanciación, impedimentos, notificaciones y apelaciones, se aplicarán las normas que para estas materias se regulan en el ejercicio de la acción de Amparo de Garantías Constitucionales.
Habría que plantearse si requiere de un procedimiento diferenciado. Lo más destacable como problemática actual en el ejercicio de esta acción, es el plazo de dos horas para responder, que resulta absolutamente insuficiente desde la perspectiva del operador estatal, y que prácticamente garantiza el incumplimiento.
VIII. Propuesta de Reforma. Algunos Aspectos Teóricos.
El punto de partida teórico es un concepto de la Constitución Política de Panamá, que obviamente ya ha superado la idea decimonónica del carácter puramente organizador de las Constituciones, dotándole de un valor normativo que no se discute (al menos no en la teoría).
Históricamente, ese valor normativo se instala en fases sucesivas, la primera, correspondiente a la ausencia de control concentrado, básicamente incidental, que propugnaba por la desaplicación de la norma inconstitucional. Se podría decir que la normatividad de la Constitución aún arrastraba el legado decimonónico, de forma que se entendía predominantemente como una guía para la acción de las autoridades.[63] Con la adopción del sistema de control de la constitucionalidad en 1941, se abre la segunda fase, en la que quedaron fraguados los aspectos estructurales del sistema que opera hoy. La tercera fase se abre con la instalación de la “Corte de Lujo”, en 1990.[64] Pese a que no implica significativos cambios en la estructura del control de la constitucionalidad, en ésta fase se han observado eventos de enorme trascendencia para la Justicia Constitucional.
A partir de la integración de la “Corte de Lujo” en 1990, llega a imponerse –incluso contra el mandato de la Ley- un positivismo de la jurisprudencia constitucional, y una nueva hermenéutica específicamente aplicada a la interpretación de la Constitución. Un aspecto teórico clave del período fue sin duda la doctrina del bloque de la constitucionalidad, cuya presentación criolla estuvo a cargo del Magistrado Arturo Hoyos.[65]
Es central de esta doctrina es el “principio de continuidad de la jurisprudencia constitucional”:
“la doctrina constitucional sentada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia en sentencias constitucionales... es un elemento integrante del bloque de constitucionalidad, siempre que sea compatible con el Estado de Derecho y sin perjuicio de la potestad de la Corte de variar la doctrina cuando exista justificación suficiente para ello.”[66]
La consecuencia práctica de esta jurisprudencia es que la Corte ha convertido su jurisprudencia en parte de la Constitución, reservándose el poder constituyente de reformarla cada vez que lo considere oportuno. La corrección que debe hacerse respecto a esta distorsión de nuestro Estado de Derecho Constitucional se ubica, como ya lo he afirmado en otra parte, en el respeto al legislador democrático, quien expresamente señaló que la doctrina constitucional sirve para llenar los vacíos legales, pero no para suplantar al legislador.[67]
A nivel metodológico, otra característica del período consiste en la aparición de formas de interpretación jurídica específicas de la Constitución, es decir, distintas de las correspondientes a la interpretación legal, que habían sido hasta el momento comunes a toda interpretación jurídica. No es que no hubiera antecedentes en nuestra jurisprudencia y en nuestra doctrina (pese a que la Corte Suprema se empeñó en parecer original), pero en ésta fase ha resaltado de forma dramática la intensidad del recurso a los “principios de interpretación constitucional”, para fundamentar decisiones jurisdiccionales, en especial cuando se desvían del texto expreso de la Constitución o de la ley que desarrolla la facultad de juzgar la constitucionalidad de las normas.
Dos de los Magistrados que integraron la “Corte de Lujo” publicaron además obras influyentes que reconstruyeron la aproximación a la interpretación constitucional sobre la base de esos principios diferenciados de las metodologías tradicionales: Hoyos[68] y Molino Mola.[69]
Este último fenómeno –que sin embargo dista de haber desplazado enteramente la metodología tradicional exegético-conceptualista- forma parte de cambios no explícitos que podrían comprometer seriamente las posibilidades de generar coherencia y unidad en nuestro sistema jurídico.[70]
Los asuntos mencionados, relativos a la forma de concebir la Constitución y su interpretación, tienen además un impacto notorio en la eficacia de los derechos fundamentales, ayunos también de una teoría constitucional adecuada para abordar su reconocimiento, fundamentación y exigibilidad. Resulta irónico en este punto que los cambios producidos por la “Corte de Lujo” hayan expresado nominalmente una preocupación por los derechos fundamentales y por la democracia, mientras servían precisamente al efecto contrario. Los rasgos antiformalistas que pueden encontrarse en la jurisprudencia constitucional panameña a partir de 1990, contrario a los antecedentes históricos comparados de antiformalismo, no suele revestir un signo progresista, sino por el contrario, han desoído tanto el mandato democrático implícito en la legislación, como los mandatos democráticos contenidos en el texto –supuestamente normativo- de la propia Constitución Política.
Precisamente, si una de las características propias del nuevo constitucionalismo es la plena normatividad de la Constitución, la Corte Suprema de Justicia ha hecho poco desde 1990 para dar vigencia a muchas de sus disposiciones sobre derechos fundamentales.
Esta reflexión es oportuna, dada la sistemática privación de normatividad de nuestra Constitución Política, permitida por la jurisprudencia constitucional. Así, en los casos del sometimiento de nacionales y extranjeros a la Constitución[71], la obligación de las autoridades de proteger la vida, honra y bienes de los nacionales y extranjeros, la obligación de asegurar la efectividad de los derechos y deberes, obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución y la Ley[72]; del derecho al trabajo y la obligación del Estado a establecer políticas tendentes al pleno empleo[73], el mandato de que Ley coloque las relaciones entre el capital y el trabajo sobre una base de justicia social y fijando una especial protección en beneficio de los trabajadores[74]; la facultad del Estado de crear fondos complementarios de seguridad social[75]; el deber del Estado de propiciar un desarrollo social y económico que prevenga la contaminación del ambiente, mantenga el equilibrio ecológico y evite la destrucción de los ecosistemas[76]; y el deber del Estado de consagrar una política de vivienda destinada a proporcionar el goce del derecho a la vivienda[77], entre otros.
En este punto, la jurisprudencia constitucional, cuando admite la posibilidad de enfatizar la garantía de los derechos fundamentales, retrotrae la eficacia de la Constitución hasta una concepción liberal clásica, y cuando decide vincularse al principio democrático, adopta un concepto minimalista de democracia, nuevamente, remitiendo la jurisprudencia a su etapa democrático-representativa previa a 1941.
Una teoría crítica de la Constitución y de su interpretación no puede propiciar este estado de cosas, pues pasaríamos de un escenario de insuficiencia de argumentación iusteórica, a la fundamentación iusteórica de la irrelevancia del sujeto constituyente.
Tengo la convicción –descrito este panorama- de que debemos vincular estrechamente el modelo de Constitución normativa al principio democrático (al menos al expresado positivamente en el texto constitucional panameño).
La Perspectiva Democrática
La tarea de perfeccionar la guarda de la constitucionalidad en Panamá requiere de un planteamiento integrador: la perspectiva democrática del Estado de Derecho contemporáneo.
Se trata de una perspectiva que incide de forma diferente dependiendo de la función específica de la Justicia constitucional de la que se trate. En términos del control de constitucionalidad de las leyes adquiere su potencial más problemático, y al mismo tiempo, el que más capacidad legitimadora ofrece. Sin discutir la supremacía de la Constitución –por el contrario, llevándola hasta sus lógicas consecuencias- la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes aprobadas por el legislador democrático reviste un particular reto de legitimación.
Desde la perspectiva de la representación política, no es del caso negarlo, el funcionamiento de nuestras instituciones democráticas admite críticas importantes.[78] Sin embargo, esta situación no deja mejor posicionada a la Corte Suprema de Justicia para expulsar del ordenamiento a la legislación debatida y aprobada por la Asamblea de representantes populares. Los argumentos que sirven para mostrar la débil legitimidad parlamentaria en la aprobación de la legislación, tienen su contraparte judicial. De entrada, resulta evidente que un argumento de falta de legitimación democrática del cuerpo legislativo no puede servir para apoyar el activismo judicial contra-mayoritario, de un cuerpo como la Corte Suprema de Justicia, que sólo puede exhibir una legitimidad democrática indirecta, aportada por la aprobación parlamentaria de las designaciones ejecutivas. Mucho menos, cuando los rasgos más cuestionados del sistema electoral utilizado para integrar la Asamblea Nacional han sido fijados por sentencias de constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia.[79]
De forma similar a lo que ocurre con la Asamblea, la Corte Suprema se encuentra mal valorada por los ciudadanos encuestados.[80] La forma de designar a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia se encuentra en el centro de las críticas, que no han cesado incluso después de introducirse prácticas participativas en el procedimiento.
La especial formación de los Magistrados –básicamente, el hecho de que son licenciados en Derecho- tampoco ha servido para demostrar una especial calificación para disponer de la suerte de las normas aprobadas por Diputados elegidos popularmente. Por último, el hecho de que estos últimos decidan por mayoría –al igual que los Magistrados, como ha recordado Waldron[81]- sólo se diferencia de los debates en el Pleno de la Corte Suprema de Justicia en el hecho de que los debates parlamentarios son más amplios (por el número y calidades de los involucrados) y públicos, mientras que los debates judiciales, en materia de constitucionalidad de las leyes, son secretos y se reducen a nueve Magistrados.
La respuesta institucional al déficit de legitimidad democrática de la jurisprudencia constitucional exige imaginación, pero puede lograrse, incluso bajo la actual Constitución, profundizando el acceso y eficacia de la Justicia Constitucional, y a través de una modificación de los procedimientos que incorpore audiencias públicas como etapas obligatorias en la resolución de algunos tipos de procedimientos.
Una perspectiva crítica basada en la promoción del Estado de Derecho Democrático, presupone además la disminución de la discrecionalidad de los jueces, en el funcionamiento de los mecanismos de control de la constitucionalidad. El acatamiento de las directrices constitucionales sobre el control significa que la Corte Suprema de Justicia no puede expandir su competencia más allá de la autorización democrática implícita en la Constitución Política, aunque deja abierta la determinación de otros límites al ejercicio de la facultad constitucional, en campos procesales, orgánicos y metodológicos.
IX. Propuesta de Reforma. Aspectos Orgánicos y Procesales.
Las distintas propuestas deben integrarse en un todo armónico, mediante un Proyecto de Ley que reemplace íntegramente al Libro IV del Código Judicial actualmente vigente.
Aspectos Orgánicos.
La primera propuesta, se refiere al aspecto orgánico. En Panamá el debate sobre la Justicia Constitucional ha girado tradicionalmente sobre aspectos relacionados con las estructuras asignadas a cumplir la función de control o guarda de la constitucionalidad.[82]
En ese sentido, hoy se sigue debatiendo respecto a optar entre mantener el modelo actual, protagonizado por una Corte Suprema de Justicia, o adoptar alguno de los modelos alternativos, de Sala Constitucional o de Tribunal Constitucional.[83]
El panorama planteado abre sin embargo las puertas a soluciones ingeniosas al problema de dar agilidad a unos procesos de guarda de la constitucionalidad de notoria importancia pública, y que en muchos casos son definidos formalmente como sumarios, aunque en la práctica se resuelven con mucho retraso.
El proceso podría ser inverso al que usualmente se plantea. En lugar de crear un nuevo Tribunal Constitucional, lo que debemos es crear tribunales de casación, y consolidar el carácter constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
Así, considero que un Proyecto de reforma debe plantearse los siguientes temas sobre la organización de la Justicia Constitucional:
Crear tres Tribunales de Casación, uno civil, otro penal, y otro laboral (creada en realidad desde el 1ero de enero de 1974, por el Código de Trabajo, pero que ha quedado en el papel). Las funciones de casación de las Salas Civil y Penal, así como las funciones de casación laboral actualmente ejecutadas por la Sala Contencioso-administrativa de la Corte Suprema de Justicia, se les trasladarían.
Mantener la Sala Tercera, para resolver los contenciosos administrativos. Debe recordarse, de todas formas, que también la competencia de la Sala es de orden legal, y podría reubicarse en el Pleno (lo cual no es recomendable, aunque permitiría solventar el problema de la integración de la Constitución en la legalidad y las consecuentes divergencias interpretativas entre Pleno y Sala). Lo que debo enfatizar en éste punto es la necesidad de contemplar simultáneamente cambios en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando se contemple el cambio en la Justicia Constitucional.
Trasladar la función de resolver los hábeas corpus que actualmente resuelve el Pleno de la Corte Suprema de Justicia), a la Sala Segunda de la Corte.
Trasladar la función de resolver los amparos de garantías constitucionales que actualmente resuelve el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, a la Sala Primera de la Corte.
Crear una Nueva Sala, que atenderá los recursos de hábeas data, y los proyectos de constitucionalidad objetiva, como Sala preparatoria.
Aspectos Procesales.
Considero que un Proyecto de reforma debe plantearse los siguientes temas sobre los instrumentos procesales de garantía constitucional:
Debe coordinarse el universo de acciones de garantías y el de recursos contenciosos administrativos. No debe haber duplicación, ni vacíos, en la protección de los derechos fundamentales y legales.
Respecto a la acción de inconstitucionalidad, además de enmendar la denominación legal actual se debe:
Autorizar contra todo acto jurídico público, señalando expresamente que cabe tanto en todo como en parte.
Autorizar contra reformas constitucionales, indicándose la forma y efectos.
Expresar los efectos de las sentencias estimatorias y desestimatorias en materia de constitucionalidad.
Indicar los efectos temporales de la sentencia estimatoria, que abarcarían: en el caso de la ley, efectos a partir de la publicación del fallo en la Gaceta Oficial; la posibilidad de postergar el efecto derogatorio de la sentencia (hasta fecha cierta), la retroactividad sólo en resoluciones materialmente judiciales (pero ordenando la expedición de actos de reemplazo).
Indicar los efectos materiales de la sentencia estimatoria, que abarcarían: explicitar el efecto derogatorio ordinario de las sentencias; la declaratoria de inconstitucionalidad de normas derogadas, incluso cuando no sean retroactivas (en interés de la Constitución); explicitar la interdicción de la ultractividad inconstitucional y los límites de la inconstitucionalidad por conexión.
Indicar los efectos personales de las sentencias estimativas, que incluirían que la parte resolutiva de la sentencia tiene ordinariamente efectos erga omnes. Sin embargo, debe explicitarse también los casos en que se producen efectos inter partes, y en consecuencia, las previsiones sobre prescripción de la acción, y la necesidad de que la declaratoria no usurpe al juez natural (es decir, que ordene el correspondiente pronunciamiento judicial de reemplazo).
Regular separadamente la inconstitucionalidad contra sentencias, y estableciendo las condiciones para su prescripción, y la regulación para la intervención de partes.
Fijar un plazo máximo para resolver acciones de inconstitucionalidad, y modo de garantizarlo.
Establecer cómo pueden revertirse pronunciamientos desestimatorios.
En el caso de las advertencias de inconstitucionalidad:
Autorizar la advertencia y/consulta de constitucionalidad sobre la totalidad de leyes y reglamentos aplicables a un caso determinado, cuando la violación de la Constitución alegada se refiera a vicios graves en la expedición de dichas normas, que afectan la constitucionalidad de todas sus disposiciones.
Autorizar la advertencia y/consulta de constitucionalidad sobre normas adjetivas, y bajo qué condiciones.
Establecer audiencias para los procesos de constitucionalidad, de amparo y de hábeas corpus.
Fijar legalmente la prescripción del amparo de garantías, con la salvaguarda del plazo razonable.
Establecer la cobertura del amparo de garantías de forma que incluya la tutela de los derechos consagrados en los Convenios Internacionales de Protección a los Derechos Humanos.
Liberar a la Corte Suprema de Justicia del conocimiento de los amparos contra los actos de las Juntas de Conciliación laborales.
Establecer una acción de tutela de los derechos fundamentales, que pueda utilizarse contra actos jurídicos públicos que no puedan atacarse por vía de amparo, y contra actos jurídicos de particulares que violen derechos fundamentales.
[1] Esta descripción está inspirada en la que realizara Posner (siguiendo a Weber) del aparato judicial necesario para garantizar los derechos en las sociedades modernas. Ver: Posner, Richard A. “Law and Modernization”. Precedente, 178-195, 2004, p. 186.
[2] Sánchez González, Salvador. Crítica a la Doctrina del Bloque de la Constitucionalidad. EDILIBER, Colección Derecho Constitucional, No. 5, Panamá, EDILIBER, 2009. También en: Sánchez González, Salvador. “Consideraciones sobre la Interpretación de la Constitución”. En imprenta.
[3] Sánchez González, Salvador. “Influencias doctrinales en la configuración del formalismo jurídico clásico”. Revista Cultural Lotería. -- No. 476-477 (enero-abril. 2008). -- Panamá: Lotería Nacional de Beneficencia, 2008. P. 33-47.
[4] Sánchez González, Salvador. “Apuntes sobre la Historia de la Guarda de la Constitucionalidad en Panamá”, en la Revista Parlamentaria Debate No. 12, junio de 2007, p. 31-34.
[5] Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, p. Xii. El Pacto de Estado por la Justicia se firmó en marzo de 2005. Los firmantes fueron por Martín Torrijos Espino, Presidente de la República; Jerry Wilson Navarro, Presidente de la Asamblea Nacional; José Troyano, Magistrado Presidente de la Corte Suprema de Justicia; Ana Matilde Gómez Ruiloba, Procuradora General de la Nación; Oscar Ceville, Procurador de la Administración; Juan Antonio Tejada, Defensor del Pueblo; Carlos Vásquez Reyes, Presidente del Colegio Nacional de Abogados.
[6] La Comisión de Estado por la Justicia, estuvo integrada por: Lic. Oscar Ceville, - Procurador de la Administración (Coordinador); Lic. José Troyano - Magistrado Presidente de la Corte Suprema de Justicia (Comisionado); H.D. Elías Castillo - Presidente de la Asamblea Nacional (Comisionado); Lic. Ana Matilde Gómez Ruiloba – Procuradora General de la Nación (Comisionada); Lic. Olga Golcher – Viceministra de Gobierno y Justicia (Comisionada); Lic. Juan Antonio Tejada – Defensor del Pueblo (Comisionado); Lic. Mercedes Araúz de Grimaldo – Presidenta Nacional del Colegio Nacional de Abogados (Comisionada); Lic. Magaly Castillo – por la Alianza Ciudadana Pro Justicia (Comisionada) y el Reverendo Roberto Bruneau, en representación del Comité Ecuménico, como observador con derecho a voz.
[7] La Subcomisión de Acceso a la Justicia y Jurisdicción Constitucional estuvo coordinada por el Lic. Guillermo Ríos, de la Defensoría del Pueblo.
[8] Otras propuestas fueron: Creación de la Jurisdicción de Paz, ampliación del servicio y mecanismos de resolución alternativa de conflictos (RAC), reestructuración del modelo de defensa pública, y el mejoramiento de los instrumentos que tutelan los derechos de los grupos vulnerables.
[9] Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, p. 4.
[10] Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, p. 18.
[11] Propuesta de modificación del artículo 429 del Código Judicial, incluida en el Proyecto de Ley de Agilización de la Justicia Penal, que aparece como Anexo No. 3 del Informe de la Comisión de Estado por la Justicia.
[12] La Comisión recomendó ampliar el debate sobre el Tribunal Constitucional, contemplando como punto de partida los siguientes parámetros: Integración por tres Magistrados, para la guarda de la integridad y de la supremacía de la Constitución, conociendo también el juzgamiento de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia por la comisión de Delitos Dolosos y por la ejecución de Faltas Gravísimas. La Comisión de Estado también señaló que serían designados considerando el método propuesto para la selección de Magistrados de la Corte Suprema en 2005. Ver Informe de la Comisión de Estado por la Justicia, p. 57.
[13] Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo, Panamá, 2007, p. 140.
[14] Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo, Panamá, 2007, p. 142.
[15] Hasta ahora ha sido eficaz en sabotear todo intento, por moderado que haya sido, de separar la responsabilidad de administrar de la propiamente judicial. Reconozcamos además que este aspecto está vinculado ante a la relación de poder con otros Órganos del Estado (y así, con la independencia judicial), y entre los propios Magistrados. El pobre desarrollo de las atribuciones del Presidente de la Corte y el Pleno, ha dado lugar en el pasado a más de un conflicto. Por otro lado, la inconstitucionalización de la facultad del Consejo Judicial de controlar la ética de los Magistrados, de los años noventa, ha dado paso recientemente al Acuerdo No. 523 de 4 de septiembre de 2008, por el cual la Corte Suprema de Justicia adopta el Código de Ética Judicial Panameño, y crea una Comisión de Ética Judicial para aplicarlo. Si bien puede celebrarse el modelo seguido respecto del control de la ética judicial en su conjunto, la eficacia respecto de los propios Magistrados (que no están excluidos del control de la Comisión), está por verse, tomada cuenta que un Magistrado de la Corte Suprema integra la Comisión, y que los restantes miembros son también designados por la Corte, de ternas propuestas por otras organizaciones.
[16] Jurisprudencia constante: Pronunciamientos de 22 de febrero de 1994, de 9 de junio de 1994, de 13 de septiembre de 1994, de 16 de marzo de 2001, de 11 de marzo de 2002, y de 19 de marzo de 2004, en los que se no se admite o se declaran no viables advertencias de constitucionalidad dirigidas contra la totalidad de actos normativos.
[17] Fallos de 16 de marzo de 2001, 11 de marzo de 2002, y 19 de marzo de 2004.
[18] Fallo del Pleno de la Corte de 30 de diciembre de 1996.
[19] Fallo de 25 de mayo de 2002. Ver también fallos de 26 de mayo de 2004, y de 5 de junio de 1998.
[20] Tampoco parece necesario abundar en el hecho de que la prohibición constitucional del recurso extraordinario de casación penal, en el caso de sentencias penales electorales, no sirve a ningún propósito garantista (y pudo quedar limitada a supuestos legales significativos, como ocurre con las sentencias penales no electorales).
[21] La inconstitucionalidad de las reformas constitucionales, particularmente en relación a la forma de la aprobación de las reformas, no es particularmente problemática de fundamentar. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia tiene el famoso precedente del Fallo de 21 de abril de 1983 – No publicado en la G.O., Publicado en el Registro Judicial de abril de 1983, pp. 100-122, mediante el cuál se reconoció la inoperancia de las cláusulas de reforma constitucional para regir determinados procesos de cambio constitucional, lo que sin duda contradice la expectativa de control judicial de la constitucionalidad de esos procesos.
[22] Ley 15 de 1977, publicada en la G.O. 18468 de 30 de noviembre de 1977.
[23] La OC-8/87 de 30 de enero de 1987, p. 13.
[24] Aunque vale reconocer que la Corte ha empezado a corregir este desatino, es prematuro concluir que el giro se ha completado, o mucho menos que se haya consolidado. Ver el fallo de 4 de septiembre de 2008, ante Amparo de Garantías Constitucionales (apelación), en el que la Corte niega que para accionar mediante Amparo deba agotarse la vía gubernativa.
[25] Aquí nuevamente debemos ser cautos, pero se vislumbra otro giro radical en el amparo de 21 de agosto de 2008, donde se elabora una lectura conjunta del artículo 54 de la Constitución Política (que consagra el amparo) y el 25 de la Convención Americana, que extiende el catálogo de derechos tutelados por el amparo panameño, a los “reconocidos” en la Constitución Política, la Convención Americana y la ley. Obviamente, la alusión a los derechos consagrados en la ley, podría entenderse inclusiva de todos los derechos contemplados en todos los convenios incorporados a nuestro derecho interno mediante la forma jurídica “ley”. Vale recordar que legislativamente, ésta fue, brevemente, una de las cosas positivas de la Ley de la “Sala Quinta”.
También se queda corto el giro de la Corte, porque mantiene la limitación de que el amparo debe dirigirse contra los actos de servidores públicos. En la medida que implícitamente el artículo 25 de la Convención incluye la protección contra actos de particulares, la interpretación que admite desatender la “orden de hacer o no hacer” prevista en la Constitución, también podría incluir decidir ignorar el “por cualquier servidor público”. Advierto que si bien en el marco de la jurisprudencia usual de la Corte Suprema de Justicia, estas tesis parecen en principio mucho más satisfactorias como marco para la garantía de los derechos fundamentales, sigue siendo imprescindible, como mínimo, el desarrollo legislativo, y preferiblemente de otros instrumentos procesales complementarios del amparo.
[26] Pedreschi, Carlos Bolívar. El Control de la Constitucionalidad en Panamá, p.332-339.
[27] Araúz, Heriberto. Panorama de la Justicia Constitucional Panameña, Universal Books, Panamá, 2003, p. 163.
[28] El Código Civil establece, como se observa, la posibilidad de declarar inconstitucionales disposiciones legales pre-existentes cuando contraríen el “espíritu” de la Constitución. También la Constitución prohíbe a la Asamblea Nacional expedir leyes que contraríen la letra o el espíritu de la Constitución (art. 163.1). En conjunto, son el principal argumento que podría utilizarse a favor de las sentencias interpretativas en sentido técnico (no en el sentido dado por la Corte Suprema panameña) y para otros efectos de los fallos de inconstitucionalidad.
[29] Fallo de 1ero de septiembre de 1995 en demanda contra el artículo 123 del Código de Trabajo, que en el ínterin fue derogado de forma expresa general, por la aprobación del Código de la Familia.
[30] Esto produce cierta inquietud, por entenderse que la apreciación de la derogatoria de normas legales por cláusulas constitucionales, por jueces ordinarios, es en realidad un ejercicio desconcentrado de control de la constitucionalidad de las leyes.
[31] Pedreschi, Carlos Bolívar. El Control de la Constitucionalidad en Panamá, p.200-208.
[32] Ver Sentencia de 26 de marzo de 1993, Registro Judicial, marzo de 1993, pp. 117-119; y Sentencia de 26 de febrero de 1993, Registro Judicial de febrero de 1993, pp. 203-204.
[33] Fallo de 21 de junio de 1993. R.J. Junio, 1993, p. 100-101.
[34] Los problemas potenciales derivados de reviviscencias parciales son notorios. También deberían atenderse otros efectos de negar eficacia a la derogación efectuada por una ley declarada inconstitucional. La insularidad y superficialidad del pronunciamiento judicial en que se apoya esta doctrina, obliga a la cautela. Una sana doctrina constitucional implicaría aclarar sus efectos para orientar la intervención de los operadores.
[35] Acción de Inconstitucionalidad presentada por el licenciado Luis Barría M., contra los artículos 121, 122 y 124 de la ley 17 de 1 de junio de 2005 (las frases: "la viuda, "la cónyuge y todas las palabras o frases que dentro de dichos artículos, hacen referencia a que sólo las mujeres tienen el derecho de acceder a la pensión de viudez que otorga la caja de seguro social). Ponente: Alberto Cigarruista Cortéz. -Panamá, veintitrés (23) de mayo de dos mil seis (2006).
[36] Molino Mola, Edgardo. La Jurisdicción Constitucional en Panamá. Segunda Edición, Copicentro, Panamá, 2000, P.99.
[37] Sentencia de 24 de Octubre de 1991, que resuelve la Acción de Inconstitucionalidad promovida contra el artículo 145 del Código Laboral. Más conocida es el uso de este concepto para fundar la interpretación de que las restricciones ilegítimas a la libertad personal deben ser atacadas mediante hábeas corpus y no mediante amparo de garantías constitucionales.
[38] Esta es la principal apoyadura jurídica de Molino Mola, para reconocer los efectos erga omnes de los fallos de constitucionalidad. Ver Molino Mola, Edgardo. Op.cit., p. 106-107.
[39] Pedreschi, Carlos Bolívar. El Control de la Constitucionalidad en Panamá, p. 339.
[40] Ibídem. La opinión de Pedreschi, publicada en 1965, se refería a la Constitución de 1946, se plantea al examinar los efectos personales de la sentencia de constitucionalidad. Quintero le atribuye erróneamente el fundar los efectos erga omnes de nuestras sentencias de inconstitucionalidad en el artículo 253 de la Constitución de 1972 (!), que declaraba derogadas todas las leyes contrarias a la Constitución, vigentes al momento de aprobarse la Constitución. Pero Pedreschi se refiere en ese pasaje a los efectos materiales de la declaratoria de inconstitucionalidad. Ver Pedreschi, Carlos Bolívar. Íbidem, p. 334-335. También, Quintero, César A. La Jurisdicción Constitucional en Panamá, P.821. En Fábrega P., Jorge. (compilador). Estudios de Derecho Constitucional Panameño, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1987, P. 799-838.
[41] No de su “carácter derogatorio”, por la posibilidad, correspondiente a la derogación, de que subsistan efectos de las leyes derogadas, mas no así de las inconstitucionales. González Montenegro, Rigoberto. El Estado Constitucional y Mecanismos de Defensa Constitucional, 1997, p. 110.
[42] De hecho, nuestra actual regulación sólo contempla “cosa juzgada” respecto a las sentencias definitivas en juicios de amparo de garantías (artículo 2630 del Código Judicial). La jurisprudencia ha debido pronunciarse, sin embargo, sobre el alcance cuasi erga omnes de estos pronunciamientos, para otros interesados que no participaron del proceso.
[43] Ver fallo de 18 de abril de 1997, ante sentencia de inconstitucionalidad contra artículos del Código Judicial.
[44] Ver Arosemena C., Roy A. Comentarios sobre dos declaratorias de inconstitucionalidad de actos de naturaleza jurisdiccional. En Fábrega P., Jorge. (compilador). Estudios de Derecho Constitucional Panameño, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1987, P. 839-848.
[45] La facultad de modificar textos normativos está expresamente contemplada en la Constitución para la jurisdicción contenciosa administrativa, pero no para la Justicia constitucional. Orientados por los principios que hemos ya expresado, la modulación del texto de normas en sede jurisdiccional podría autorizarse en relación a aquellas de jerarquía infralegal, pero la especial legitimidad de las normas legales, haría necesaria una fundamentación adicional.
[46] Ver Molino Mola, Edgardo. Op. Cit., P.114.
[47] Presentada contra la ley Nº 49 de 24 de octubre de 1999.
[48] Fallo de Hábeas Corpus, del 27 de diciembre de 2007.
[49] Durante su trámite se libró el mandamiento correspondiente, primero en 2003, y luego en 2008.
[50] Fallo de 5 de junio de 2008, p. 5.
[51] Ibídem, p. 6.
[52] Esto, sin perjuicio de que declarando legal una detención pueda ordenarse la reubicación del detenido, como parte de las consecuencias de las nuevas modalidades de hábeas corpus, y de una jurisprudencia que ya se había desarrollado. Ver por ejemplo, fallo de hábeas corpus expedido por la Corte Suprema el 29 de octubre de 1996.
[53] Reforma del artículo 2606 del Código Judicial, actual artículo 2615, mediante el Decreto de Gabinete No. 50 de 20 de febrero de 1990.
[54] Existen escenarios formalizados para utilizar esta modalidad normativa (por ejemplo, en ejercicio de las funciones señaladas en el artículo 200 de la Constitución Política al Consejo de Gabinete). Sin embargo, los Decretos de Gabinete que menciono corresponden a los autorizados por el Estatuto de Retorno Inmediato al Orden Constitucional, que la Corte Suprema de Justicia “integró” a la Constitución mediante su doctrina del bloque de la constitucionalidad.
[55] El estudio de Fábrega en de 1987, por lo que no abarca las evoluciones posteriores. Ver Fábrega P., Jorge., Derecho Constitucional Procesal Panameño, en Fábrega P., Jorge. (compilador). Estudios de Derecho Constitucional Panameño, Editora Jurídica Panameña, Panamá, 1987, P. 887-938.
[56] Hay que considerar también los efectos de la caducidad de la instancia en este tipo de procesos.
[57] Fallo de 18 de abril de 1997.
[58] Fallo de la Corte Suprema de Justicia de 2 de octubre de 1991, ante demanda de inconstitucionalidad presentada por Carlos Iván Zúñiga, en representación de Hernán Bonilla Guerra, contra los incisos tercero y último del artículo 2654 de la Ley 18 de 8 de agosto de 1986, 2606 del Código Judicial de entonces, y ahora es el artículo 2615 del Código Judicial.
[59] El artículo 5 de la Ley 7 de 1975 estipula que “Las juntas tendrán competencia en todo el territorio Nacional”. Concordando este artículo con la atribución a la Corte Suprema de Justicia la resolución de los amparos contra resoluciones expedidas por autoridades nacionales, se ha admitido que es ella la competente para tramitarlos.
[60] Actualmente existen 19 Juntas de Conciliación y Decisión: las No.1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 14, 15, 16 y 17, en la provincia de Panamá; la No.8 en Aguadulce; la No.9 en Colón; las No.10 y 11 en Chiriquí; la No. 12 en Chitré; la No.18 en Changuinola y la No.19 en Santiago. Tienen competencia privativa para conocer y decidir sobre las demandas por razón de despidos injustificados; las demandas por cuantías hasta de mil quinientos balboas; y las demandas de los trabajadores domésticos (de cualquier naturaleza o cuantía). Agradezco a Mirna Córdoba por proporcionarme esta información.
[61] Siguiendo a la Corte Europea de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha aplicado tres criterios para determinar la razonabilidad del plazo de un proceso judicial: 1. La complejidad del asunto; 2. La actividad procesal del interesado; y 3. La conducta procesal de las autoridades judiciales. Ver caso Genie Lacayo vs Nicaragua, sentencia de fondo, 29 de enero de 1997.
[62] Ver por ejemplo, Amparo de Garantías Constitucionales contra el Director General de Arrendamientos de el Ministerio de Viviendas. 24 de marzo de 1995, en el que la Corte señaló: “Luego de transcurridos seis (6) meses acude en amparo ante los tribunales de justicia, lo que implica la carencia de gravedad e inminencia requerida por la norma mencionada". Esta práctica se extiende desde 1990, pero hay excepciones.
[63] Conviene advertir, sin embargo, que el período es bastante menos uniforme que lo que podría suponerse. De igual forma, el elemento concreto de la dispersión de la justicia constitucional incidental, y el efecto de la “inaplicación” del derecho inconstitucional, ha sido recientemente re-examinado, como un valioso mecanismo de formación colectiva de lo constitucional.
[64] Utilizo el apelativo por su utilidad para identificar un determinado período de la jurisprudencia, que también puede denominarse “Corte Hoyos” por la impronta que este Magistrado dejó en la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa. El apelativo “Corte de Lujo” es la panameñización del prestigioso antecedente de la “Corte de Oro” colombiana de 1934-1938, que también fue decididamente anti-formalista, aunque la colombiana, de signo marcadamente progresista y democrático.
[65] Las inconsistencias de esta doctrina ya han sido expuestas. Respecto de la integración del Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional, ver por ejemplo Sánchez González, Salvador. El Reglamento Interno de la Asamblea Nacional. Consideraciones Históricas y Jurídicas. En Revista Cultural Lotería, No. 468-469, Octubre-Noviembre-Diciembre de 2006, p. 55-82. En general, pero enfocando especialmente en el valor de la jurisprudencia constitucional: Sánchez González, Salvador. “La Doctrina Constitucional y el Bloque de Constitucionalidad: Una crítica”. Revista Panameña de Derecho Procesal Constitucional, en imprenta.
[66] Fallo de 30 de julio de 1990, luego reiterado ad infinitum.
[67] Sánchez González, Salvador. “La Doctrina Constitucional y el Bloque de Constitucionalidad: Una crítica”. Revista Panameña de Derecho Procesal Constitucional, en imprenta.
[68] Hoyos, Arturo. Interpretación Constitucional, Editorial Temis, Santa Fé de Bogotá, 1993. Otra obra importante, del mismo autor, es El Debido Proceso, Editorial Temis, Santa Fé de Bogotá, 1995.
[69] Molino Mola, Edgardo. Opus cit. Originalmente publicada por Editorial Jurídica Dike, Colombia, en 1998.
[70] Un examen detallado de las elaboraciones criollas sobre interpretación constitucional y su vinculación con el estado actual de la Justicia constitucional, en: Sánchez González, Salvador. “Consideraciones sobre la Interpretación de la Constitución”. No publicado.
[71] Fallo de 24 de marzo de 1995, R.J. Marzo, 1995, p.143.
[72] Jurisprudencia constante. Fallo de 31 de enero de 2000, R.J. enero 2000, p.155; Fallo de 9 de julio de 1997, R.J. julio de 1997, p. 144; Fallo de 29 de agosto de 1997, R.J. Agosto de 1997, p. 39.
[73] Jurisprudencia constante: Fallo de 23 de mayo de 1991, R.J. de mayo de 1991; fallo de 16 de agosto de 1996, R.J. Agosto de 1996, pp. 129-130; Fallo de 5 de enero de 1994, R.J. Enero 1994, p. 71.
[74] Fallo de 31 de enero de 1997, R.J. enero de 1997, p. 164.
[75] Fallo de 19 de febrero de 1997, R.J. Febrero de 1997, p. 84.
[76] Fallo de 13 de septiembre de 1996, R.J. de septiembre de 1996, p. 150-151.
[77] Fallo de 1ero de diciembre de 1995, R.J. Diciembre de 1995, p.4.
[78] En este sentido crítico, ha sido siempre objeto de enconado debate público el origen de la Constitución Política vigente (que se retrotrae a su génesis revolucionaria), y desde hace algunos años, la integración de nuestra Asamblea Nacional a través de unas reglas electorales cuestionadas. Menos frecuentes, pero tan importantes, son las críticas referidas a la forma en que poderes excluidos de los circuitos de legitimación democrática interfieren en la formación de la voluntad democrática (entre otras formas, a través de la captura de los medios de comunicación y el ilimitado financiamiento privado a la actividad política). Desde una óptica menos técnica, la crítica se expresa a través de una mala imagen pública, reflejada en los estudios de opinión, y en general, en las encuestas sobre la credibilidad de las instituciones.
[79] Así, el fallo de la Corte Suprema de Justicia sobre la constitucionalidad de la disposición legal que consagra el monopolio partidista en la postulación de candidatos a Presidente de la República (1983), el fallo sobre la constitucionalidad de la mayoría simple en la elección del Presidente (1994), y los fallos relativos a la constitucionalidad de los efectos desproporcionales de las disposiciones legales que aplican el mandato constitucional de aplicar mecanismos proporcionales en los circuitos plurinominales (1994).
[80] Ver por ejemplo la medición de la confianza ciudadana en la Corte Suprema de Justicia, según Barómetro de las Américas – LAPOP 2008. Según ese instrumento de medición, la confianza de la Corte Suprema de Justicia ha descendido de forma sostenida: 45.7% (2004), 43.4% (2006) y 40.4% (2008).
[81] Waldron, J. Derecho y Desacuerdos. Marcial Pons, Madrid, 2005.
[82] De forma paralela al debate europeo de principios del siglo XX referido a quién debía ser el guardián de la Constitución (Schimidt vs Kelsen), se impulsaba (y finalmente, se implantó) el control de constitucionalidad concentrado en la Corte Suprema de Justicia de Panamá, siguiendo el ejemplo de la reforma colombiana de 1910. Destacan en ese empeño Eusebio A. Morales y José Dolores Moscote.
[83] Algunos estudios previos sobre la implantación en Panamá de un Tribunal Constitucional son los siguientes: Molino García, Edwin. Criterios para la creación de un Tribunal Constitucional. Revista Lex, abril-agosto de 1993; y Jaime R., Marguielys. Un Tribunal Constitucional en Panamá. Editorial Portobelo, Panamá, 2,000. También, Molino Mola, Edgardo. Opus cit., p. 205. Una sala especializada formaba parte de la propuesta de Constitución del Instituto Latinoamericano de Estudios Avanzados (ILDEA), de 1993. Adicionalmente, es importante la breve experiencia de la Sala Quinta como sala de garantías y de casación laboral.
viernes, 3 de abril de 2009
Crítica a la Justicia Constitucional Panameña y Propuestas para su Reforma Legal desde una Perspectiva Democrática
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